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高铁站、搭便车与财政错觉

因为高铁站的选址问题,河南省邓州和新野两个相邻的县关系变得“紧张”起来。在相当长一段时期内,地方政府领导之间因为争夺相关项目而关系紧张情有可缘,因为政绩好坏可以决定到地方领导人的职务升迁。但这次关系“紧张”颇为不同的是,两地的民众都争锋相对:据媒体报道,新野民间掀起了“保卫高铁”运动,组成了“新野保路联盟领导小组”;而邓州老百姓则发起“反击”,不少远在外地的邓州人迅速联合起来,拉起横幅声援家乡“争夺高铁”。

为什么民间会对一个高铁选址发生这么大的争执?一个直接的原因是高铁的修建会对地方经济产生影响,很多地方就是因为交通设施的完善而打上了经济发展的快车道,而也有很多地区是因为交通条件恶劣而藏在深闺不为人知,也正是如此,中国才有了“要想富先修路”的说法。既然交通对当地经济影响那么大,那么民众想要高铁在自家边上设站也是不难理解。但问题是,高铁对当地经济的影响真的有那么大吗?这是需要存疑的。

“要想富,先修路”的逻辑之所以成立,很重要的一个原因是修建高速公路,可以帮助中心城市的各种资源(资本、人才、技术等)向规模较小的边缘城市扩散,从而带动边缘城市的工业化和经济增长,缩小区域间的经济不平等。但是最近这个假设却被有学者所质疑,加州大学伯克利分校的经济学家Benjamin Faber在一篇名为《贸易一体化,市场规模和产业化:来自中国高速公路网的证据》的论文中发现,“被纳入高速公路网”对于“边缘城市的经济发展”具有显著而稳健的负面作用:在1997-2006年间,其它条件不变的情况下,被纳入高速公路网的那些边缘城市,相比于其它边缘城市,其经济增长率平均要低18个百分点,而其工业总产值的增长率平均要低26个百分点。

为什么高速公路会对边缘城市产生如此巨大的负面经济影响?Benjamin Faber认为主要原因是高速公路导致地区间运输成本下降,从而导致边缘城市的工业经济不断向中心城市聚集。假设Faber的解释成立,那么这个结论也可以推至高铁。事实上,自从高铁开通以来,不少省份确实也出现了三四线城市资源向中心城市聚集的现象。既然如此,为何各地还是对高铁项目乐此不疲?

首先是高铁在此设立站点,可以带动GDP增速。固定资产投资永远是地方政府的最爱,尤其是高铁这样有中央政府背书的项目。对于政府来说,大量的投资也可以带动当地的相关就业,因此至少在短期内看,高铁项目对当地——无论是政府或者是民众看起来都是一件有百利而无一弊的好事,所以才会获得政府和民众的支持。

其次是从财政投入角度而言,高铁项目对于地方政府来说是一个投入较少而获益更多的项目。如前所述,高铁建设可以带动经济增速已经被经验所证明,而另一个被大家所忽视的问题则是高铁建设背后的投入成本承担模式。对于像高铁这样的大型基础设施建设,大多数的投入是来自中央或者省一级政府,县一级政府的投入极少。以2007年成立的京沪高铁股份公司为例,中铁投代表铁道部投资,股权占比56%,七家地方政府投资公司总计占约20%,以平安资产管理有限责任公司为发起人的四家保险系投资团投资160亿元,占比13.9%,社保基金出资100亿元占8.7%。从这个角度而言,地方政府和当地民众是在搭便车——既然我的投入如此之少,却又可以坐收交通之便利,何乐而不为?

更为重要的是,即便地方政府可能要为这条铁路建设有巨额投入,但是他们却可以将此项负债交由后人来承担。此前我在解释中国的高速公路建设所形成的巨额负债时曾经指出,由于GDP增长和交通便利之故,地方政府和当地百姓的利益形成共谋;另一个方面则是道德风险的缘故,对于地方官来说,造路的政绩是看得见的,但修路的成本却不需要由当期承担。于是,这种风险就被会被慢慢积累。

当我们看到中国的地方政府和民众都竞相要求高铁或者高速公路项目时,我们竟然会发现国外——比如说美国有些地方政府居然把上门的高速公路或者铁路退走,为什么?很重要的原因莫过于这些地区的民众需要为当地的大型基础设施进行付费——可能是房产税税率提升或者是开征新的税种,这种即刻显现的债务压力会让民众考虑修建一条新的高速公路是不是值得,从而会慎重考虑新项目。

但在中国而言,民众并不会感受到明显的债务压力——甚至很多人认为债务是政府的事,而和自己没有关系。于是,一旦某地要进行大型基础设施项目假设,民众和地方政府就形成了共谋,因此我们也就不难想象为何邓州和新野关系为何紧张——本质上而言,大家都是想搭上这趟免费的高铁。

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