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取消税收洼地为什么不靠谱?

   自从财政部网站于去年年底刊发楼继伟部长的《消除机制体制弊端 建立现代财政制度》的文章后,“税收洼地”现象屡屡被国内媒体提及。“税收洼地”的危害性就像楼继伟部长所指出的那样,“严重影响了国家税制规范和市场公平竞争”,必须下大力气清理整顿。
    当前,我国税收优惠政策尤其是区域税收优惠政策五花八门。据有关媒体统计,已经出台实施的区域税收优惠政策共有30项,此外还有一些正在申请的区域性税收 优惠政策。当然,更多地区的税收优惠则是以“税收返还等方式变相减免税”,因为并不是每个地方政府都能够从中央政府那里申请到区域性税收优惠政策。
    那么,哪些行业最容易受到整理“税收洼地”的影响?从最近媒体披露的情况来看,几年前广受地方政府青睐的私募股权投资基金(PE)首当其冲。近几年来,许 多地方政府一直大打“税收优惠”牌,而诸多PE也因此而趋之若鹜:不少二三线城市因为特殊的税收优惠而云集了一大批知名的PE;而大批PE的入驻也逐渐成 为促进当地产业升级、招商引资的重要组成部分。
    为什么PE能够在这些二三线城市落地?很重要的一个原因是PE设立都是基于项目设立,并不需要在当地设立厂房和办公室,它只需要当地工商和税务部门的注册 登记号就可以——而PE的运营机构还是在北京、上海、深圳等一线城市。通过这种资金注册地和运营地相分离,PE既可以在一线城市吸纳到一流的经营管理人 才,同时还可以享受到这些二三线城市的优惠税收政策。也正是如此,很多中小城市纷纷打出建设PE之都、PE中心之类的目标。
    到底地方政府为此付出了多少税收优惠呢?有媒体曾经统计调查过浙江某地,为了打造“PE小镇”,该地方政府给出了“5年内,股权投资类企业可得到地方财政 营业税、企业所得税、个人所得税70%的税收优惠”。这一政策意味着,不仅基金管理公司、基金都有税收优惠,基金高层员工的个税亦可以优惠。
    毫无疑问,这些税收优惠都与目前的相关法律法规相抵触。根据《税收征管法》第33条的规定,“减税、免税的申请须经法律、行政法规规定的减税、免税审查批 准机关审批。”那么,哪些机构是“减税、免税审查批准机关”呢?以营业税为例,《营业税暂行条例》规定“营业税的免税、减税项目由国务院规定。任何地区、 部门均不得规定免税、减税项目”。换句话说,目前各种地方政府不能对法律和行政法规规定的税法实施税收减免,各种减免都是违法行为。
    早在2009年1月,财政部、国家税务总局就发布了《关于坚决制止越权减免税加强依法治税工作的通知》,该通知明确指出,根据现行有关税收管理权限的规 定,中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央,除有关税收法律、行政法规规定下放地方的具体政策管理权限外,税收政策管理权全部集中在中央。
    那么,哪些税是中央税,哪些税是地方税?哪些税法是下放地方管理?在1994年分税制改革以前,国家通过法律和行政法规明确划为地方税的有屠宰税、城市房 地产税、房产税、牲畜交易税、集市交易税等少数几个税种。在1994年分税制改革以后又增加了营业税、契税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税等税种。
    不妨以地方最为重要的营业税为例来看中央对地方税税种的控制力。《营业税暂行条例》第2条规定,“纳税人经营娱乐业具体适用的税率,由省、自治区、直辖市 人民政府在本条例规定的幅度内决定。”这是不是意味着地方政府或者说地方税务机关就有权力去决定减征、免征的条件?并非如此。《营业税暂行条例》第8条规 定了共有七个项目可以免征营业税,同时还明确规定:“除前款规定外,营业税的免税、减税项目由国务院规定。任何地区、部门均不得规定免税、减税项目。”换 句话说,即便这些税种是由地方税务机关征收,属于地方财政收入,但是具体的减免税的条件还是由国务院决定。
    不过在实际的运作过程中却是另外一幅景象,天高皇帝远,远在北京的国务院并不能对地方税种的减免税行为进行有效监督,因此地方政府免税、减税的行为也一直 在进行之中。中央政府也只能是看在眼里,急在心里。不过需要指出的是,地方政府并不是傻瓜,它之所以要对营业税进行减免,只是为了舍弃小部分的利益,而获 得更大的收益。
    还是以PE为例。尽管名义上地方政府会减免营业税,但是对于这些股权投资机构而言,PE存续期间的日常经营并不需要缴纳额外的营业税,个人所得税减免 70%尽管看起来很高,但是对地方政府来说也是九牛一毛——因为如果没有这些税收减免政策,这些机构并不会在这些地区注册。而一旦PE退出获得投资收益, 那么地方政府就会有所得税的收益。
    当然,在目前的法律框架下,地方政府的这种税收优惠在某种程度上就是不正当竞争,因为在很多地区并没有这样的税收优惠。但需要指出的是,这个问题可能不是地方政府的问题,最大的责任可能在于当下中央和地方在税收权限上的不恰当划分。
    如前所述,尽管通过1994年的分税制改革,中国已经初步明确了中央和地方之间在税种上的权限,但这种划分是不明确的,也不是以法律形式作出的。以中央和 地方共享的所得税为例,自2002年1月1日起中央和地方实施新的分享比例,但是决定这个比例的并不是法律和行政法规,而是国务院的一个规范性文件,在这 份名为《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》(国发[2001]37号)中指出,“除少数特殊行业或企业外,对其他企业所得税和个人所得税收入 实行中央与地方按比例分享。中央保证各地区2001年地方实际的所得税收入基数,实施增量分成。”同时规定,“自执行之日起,征收机关征收的企业所得税和 个人所得税,按改革方案规定的分享比例分别缴入中央国库和地方国库。”
    在目前的税收体系下,地方政府的权限十分有限。问题在于,在中国这样一个各地区差异很大、经济发展水平不均衡的国家,统一由中央政府决定适用税率是否恰 当?也正是如此,十八届三中全会的《决定》指出,要“完善地方税体系”,这是深化税制改革的重要内容。既然地方税是由中央或地方立法、地方征收管理、收入 归地方分配使用的税,那么就要赋予地方政府相当的决定权,包括税收立法权、开停征权、政策管理权,而目前这些权限都归属于中央,这势必影响各级地方政府税 收征管工作的开展。一句话,完善地方税体系,就是要使地方在税收立法、执法和税源确立、收入分配等方面有更强的参与度。
    赋予地方政府在地方税种上更多的决定权,是不是会制造更多的“税收洼地”,导致不公平竞争?那倒未必,一个地区的税收本来就是一个地方的竞争优势之一,为 什么拉斯维加斯能够将沙漠变为绿洲?很重要的原因就是内达华州施行不征收公司及个人所得税、商业权税等税负政策,使得很多公司选择该州作为注册地。为什么 像纽约、加州的高税收也能维持繁荣?因为尽管这些公司是注册在内华达州,但是因为人口密集,公司营业地还是必须在这些州。换句话说,这样的地方税体系让大 家各取所需。
    在中国经济越来越多样化的今天,一个好的地方税体系能够让中央和地方都受益,同时也能让一些落后地区从中获得弯道超车的发展机会。
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