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积分落户可能是错的

3月6日下午,全国人大代表、北京市委常委、常务副市长李士祥在两会上表示,北京正在加紧研究居住证政策,预计在2015年可以出台。同时,积分落户政策也在研究之中。
而此前的2月4日,国家发改委下发的《北京市通州区国家新型城镇化综合试点工作方案要点》中,提到通州区将试点积分落户政策。
北京通州此举并不意外,早在2014年7月30日发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中谈及“进一步调整户口迁移政策”就已经提出在大城市要“建立积分落户制度”,在特大城市要“建立完善积分落户制度……合理设置积分分值”。而在此之前,上海、广州和深圳等地早就已经推出积分落户制度。北京此次实施积分落户,也是水到渠成之举。

上海的前车之鉴
为什么要推出积分落户制度?从政策的初衷来看,通过设定明确的标准,让现在已经在城市居住但还没有取得城市户籍的居民有一个稳定的预期。这些非户籍居民可以参照积分落户所设置的条件来努力提高自己,或者是发现自己没有能力符合这些条件就转回其他城市,从而解决劳动力市场的无序流动,破解那些在大城市或者特大城市存在的城市病和公共服务难题。
那么,积分落户真的解决了这些问题吗?不妨以最早实行积分落户的上海为例。从上海的积分落户实践来看,最早适用这个制度的是高校应届毕业生。2004年,上海开始对非本市生源高校毕业生进沪就业办理上海户籍实行积分政策,据此来决定应届高校毕业生是否能够落户上海。

根据《2014年非上海生源普通高校应届毕业生进沪就业评分办法》,整个积分由“毕业生要素分和用人单位要素分”两个部分构成。而毕业生要素又包括由学位学历、毕业学校、学习成绩和外语水平等构成的基本要素和由荣誉称号、学术竞赛获奖和科研创新等构成的导向要素。在用人单位要素中,也包含了用人单位的基本要素和导向要素。

根据2014年的评分办法,2014年进沪就业的标准分为72分,即进沪就业的非上海生源高校毕业生,其各项要素累积分值高于这个分数就可以落户上海。从2004年到2014年,评分标准每年并没有多大变化,但是标准分值却变化很大,从2004年的64分提高到2014年的72分。

与进京指标的不可预测相比,上海的积分落户显得格外耀眼,这意味着毕业生通过自己的努力也可以落户上海。由于毕业生要素中对“学术竞赛获奖”和“科研创新”有着特别的鼓励,因此上海高校毕业生的专利拥有量高于全国其他高校,这并不是说上海高校毕业生的创新能力特别强,而是因为在落户时拥有“发明专利证书”可以获得5分。

或许是上海市政府从应届高校毕业生的就业评分中看到了标准化的魅力,即有助于消除暗箱操作,最大限度保护那些符合上海落户标准的人的权益,因此从2013年开始对非户籍人口也全面实施积分制度。2013年5月28日,《上海市居住证管理办法》通过,宣布自当年7月1日开始对非户籍人口全面实施居住证制度。

同年6月27日,为居住证管理办法配套的《上海市居住证积分管理试行办法实施细则》公布。与此前的居住证相比,现在的制度最大的优点是弱化居住证持证人的“条件管理”,取而代之设置相应的指标体系,对持证人进行“积分管理”。在这个管理办法中,积分管理的基础指标“包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等指标”,同时辅以“紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员”等加分指标。

尽管积分落户标准更加透明化有助于减少政府相关部门的寻租空间,但是需要注意的是,这和解决更多的人落户并没有直接关系,甚至很多人就是因此而不可能落户城市。

在目前的办法中,政府尤其看重教育背景和专业技能:教育背景指标最高分值110分,专业技术职称和技能等级指标最高分值140分。相比较之下,年龄分值较少:年龄指标的分值最高30分。重视教育背景和专业技能,可能是各个城市都想引进有高技能、有知识的人才为这个城市转型升级。或者是说高学历者对上海的贡献远大于低学历者。但真的如此吗?未必。

要住家阿姨 还是要“金融狗”?

在我看来,衡量一个人是否为城市所需要,最重要的一点就是看市场的供需比例,而不是看教育背景和专业技能。在上海经常听说一句话,拥有硕士学位的“金融狗”随处可以寻找,但是要找到一个放心的住家阿姨可能并不容易。就此而言,这个城市对高水准住家阿姨的需求量比拥有硕士学位的“金融狗”还受欢迎,理论是应该给这些住家阿姨落户。但是一个众所周知的事实是,目前中国已经实施积分落户的城市大都不欢迎住家阿姨落户,而是竞相“迎娶”高学历的“金融狗”。

为什么会出现这样一个现象?很重要的一个原因是计分标准是由政府决定的,尽管政府想通过此筛选出一个城市所需要的劳动力,但事实却是与之背道而驰:因为城市是一个生态系统,不仅仅需要高大上的金领和白领,同时还需要为这个群体所服务的低端产业就业者——如前所述的住家阿姨就是一例。政府无法知晓这个城市到底需要哪些人,而这种以教育背景和专业技能为主要甄别标准的积分落户制度,实际上是把更多的人排斥在城市之外。

还是以上海为例,在刚刚推出非上海生源应届高校毕业生积分落户办法的2004年,上海共有常住人口1834.98万;到2014年底全市常住人口总数为2425.68万,但户籍人口则是只增加了不到80万,从1352.39万人增加到1429.26万人。换句话说,尽管积分落户制度提出了很多明确的标准,但是这个制度并未阻挡住那么多人涌向这座城市。事实上,这不仅是上海一地的现象,而是几乎所有特大城市的景象:越来越多的人从农村或者中小城市涌向特大城市,因为这里有着更多的就业机会。

以积分衡量个人贡献度瑕疵

那么,为什么这么多城市不愿意给予那些已经在当地就业的人口以户口,却要附上一大堆落户标准?原因之一可能是地方政府认为公共服务是来自于财政支出,一旦更多的人群成为这个城市中的一员,那么政府就没有足够的财力来负担该项支出,为了让公共服务可持续,因此必须讨论城市每个新增人员的贡献和其所得。换言之,各地方都想要那些能给其增加税收、同时带动就业的高端人才,对于那些只是享受公共资源、直接创造经济价值并不多的普通务工人员就不那么待见。

但不得不指出的是,通过积分落户来衡量个人贡献度的做法很有问题,原因就在于个人在城市中的作用并不只是体现在单个人的收入上——更无法与教育背景和所谓的专业技能联系在一起,他的作用是嵌入这个城市之中的,无法以单个来衡量。以餐厅服务生为例,尽管就个体而言,这个服务生的工资可能低于这个城市的平均水平,他所缴纳的税费也可能会小于其子女在这个城市中受教育而获得的政府财政支出,但对一个城市而言,服务生的贡献并不在于他的收入和税费,而在于他的工作解决了其所服务人群的吃饭问题——这部分人的收入往往比他更高,让这部分人不至于要为进餐而烦恼,进而提高了这个群体的工作效率。在传统农村,这种活动都是必须由个人亲力亲为,但在城市里却可以通过社会分工得以解决。

这就是城市的魅力所在。城市的活力并不在于这里单个人的劳动生产率比农村高,而是有了规模效应之后的社会分工提高了整体的劳动生产率。也正是从这个意义上说,用个体的贡献来区分公共服务的受众并不合适。既然用个体的贡献来区分公共服务的受众并不合适,那也就意味着积分落户的根本前提可能是错的。但可惜的是,这个已经在上海、深圳和广州等地证实失败的制度却要推广到全国。

自十八届三中全会以来,政府在降低市场准入门槛上煞费心思,要让“市场在资源配置中发挥决定性作用”,但令人疑惑的是,各个城市却在构建全国统一的劳动力市场方面不断设置新的障碍,而积分落户就是最为典型的举措,和市场化的改革方向背道而驰。

刊载于《凤凰周刊》2015年第9期周刊
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