财新传媒
位置:博客 > 傅蔚冈 > 以伦敦为鉴:大城市控制规模为什么失败?

以伦敦为鉴:大城市控制规模为什么失败?

大约是在436年前,英王伊丽莎白一世发布了一项影响伦敦发展的命令,该命令明令禁止任何人在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓。该命令原文是这样的:“伊丽莎白一世陛下命令,禁止或不允许任何人……在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓……,没有任何一届的议院允许在这些地区建设生活区。”

这是英国著名规划师阿伯克龙比在1945年为大伦敦制定远景规划时提到的一个细节,据说这是是历史上伦敦第一次控制城市规模。几年后,这一禁令又把控制范围拓展至离伦敦城7英里或10英里地区,而且还在斯图亚特王朝以及克伦威尔共和国时期得到延续。为什么要控制建筑,无非是当局觉得当时的伦敦城人太多了,人在城市总是要住在房屋里,如果控制了建筑物,那么人就自然不会增加。

但有意思的是,尽管政府严令控制伦敦城的规模,但是伦敦的城市规模并未随之得以控制。相反,随着工业革命的发生,伦敦的人口在19世纪至20世纪初迅速增长,维基百科的数据显示:在19世纪末和20世纪初的一段时间内,伦敦是世界上人口最多的城市,1939年第二次世界大战爆发前伦敦的人口为8,615,245。

如果伊丽莎白一世看到今天的伦敦城有这么大的规模时,她还会下这个禁令吗?尽管控制城市规模并没有取得如期效果,但这种严格控制城市人口规模所产生的后果却很严重:由于供给减少而导致的房价高涨,很多人不得不居住在大量的低劣建筑中。因为伦敦在英国的各种优势,伦敦还是成为英伦三岛的人口流入地。当政府禁止提供住房之后,他们该在哪里寻找住所?很快,一些商家就看到了其中的机会:在这些禁止区域内建造临时住房。由于这些住房从建造开始就是违法,商家为了减少损失就尽量使用劣质材料。尽管这些违法搭建的建筑有被政府拆迁的危险,但是由于人多房少而导致的住房价格高涨,他们的房租收益足以弥补其被拆除和罚款的风险。

规划师阿伯龙比举伦敦这一例子是想说明城市的规划要与市场相容,就像他在《大伦敦规划》一书中所写的:“但当克伦威尔和国王们宁愿接受罚金,也不愿看到建筑物被拆除时,这一法规最终变为无效,控制城市扩张的一切尝试都付诸东流。”不过有意思的是,尽管阿伯龙比自己对这些控制城市规模的举措不以为然,但是在他的《大伦敦规划》中,还是犯下了和伊丽莎白一世和克伦威尔们同样的错误。

在这个《大伦敦规划》中继续延续控制伦敦市区规模扩大的措施,具体来说就是在城市内环疏散人口,并严格控制新增住宅用地和工业用地。阿伯龙比的规划成果很显著,伦敦人口确实大规模减少:1939年第二次世界大战爆发前伦敦的人口为8,615,245,但是自1945年后人口大规模减少,到2011年人口普查时这一数字为8,173,941。如果把大伦敦边界外的市区计算在内,伦敦的人口在2011年则为9,787,426,而伦敦都会区的人口则在1200万至1400万之间。

当然,伦敦市区人口的减少可能和二战后的郊区化有关,但需要指出的是,最大的动因还是因为伦敦市区控制控制住宅供应的举措,使得很多人不得不离开内城而走向郊区。同时,严格控制市区土地供应还带来了一个非常严重的副作用,那就是市区内的房价持续上涨,目前伦敦已经成为世界上房价最为昂贵的城市之一。

2016年英国《独立报》 报道了房产顾问公司 Savills 针对伦敦周边 314 个车站附近的不动产价格进行调查,结果发现,平均下来,乘车通勤时间每缩短 1 分钟,居住地的房价就增加逾 3048 英镑 :目前伦敦市中心的平均房价为 60.6 万英镑,相比之下,距市中心通勤时间在半个小时内的地区房价,平均为 45.8 万英镑。若搭乘火车通勤时间拉长至 60 到 69 分钟区间,当地的平均房价则降至 33.7 万英镑。尽管更多的人离开了伦敦中心城区,但是由于更多的就业机会还是留在市中心,因此很多人不得不花费更多的时间在通勤上。

之所以花费这么多篇幅来讲述伦敦的规划史,无非是想说明一个道理,当城市的主政者在对城市进行规划时,不要与市场为敌,否则就会招致市场的惩罚。当伊丽莎白一世禁止在伦敦城墙周围3英里内建房时,那些到伦敦谋生的人就不得蜗居在由劣质材料搭建的临时建筑里;当伦敦内环严控人口时,那些从这个区域搬离出去的人就不得不承担更多的通勤时间,那些想离工作地更近的人不得不承担更高的房价。

现在上海也在编制2016-2040的上海市城市总体规划,到目前为止,这个总体规划最引人争议的就是对人口的规划。据说“为了缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾”,这个冠名为《迈向卓越的全球城市》的总体规划决定“至2020年,将常住人口控制在2500万人以内,至2040年控制在2500万人左右。”同时还要求规划建设用地总规模“负增长”,将“全市规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内”。

如果这样的规划真的得以实施,上海将会面临什么样的后果?一个可以预见的事实是,如果真的按照2500万的人口规模来提供公共服务,那么这个城市将会迎来我们以前从未面对过的困难:适龄儿童上学会更加困难,房价会更加高涨,医院会更加拥挤。

事实上,弊端已经在房价快速上涨上开始显现,一个最为简单的现象就是受建设用地总规模“负增长”的预期,今年以来上海地王频出而导致的二手房市场房价疯涨。随着时间的推移,这个规划的后果还将陆续在教育和医疗等公共服务商显现。考虑到中国的城市化率还只有不到60%,可想而知作为中国经济中心的上海还将吸引更多的人口,由此必然导致供给和需求不足而导致的短缺,而这将会影响这个城市的竞争力。

颇有讽刺意味的是,《迈向卓越的全球城市》中还指出规划还将“进一步突出以人为本、内涵发展的本质要求,统筹改革、科技、文化三大动力和规划、建设、管理三大环节”。但是从这些对城市人口的控制来看,根本就没有显示出“以人为本”,难道上海就真的只能容纳2500万人,而不是3000万甚至更多?

大约是在17年前,《上海市城市总体规划(1999-2020年)》也对上海的人口目标有所规划,即“按照2020年总人口为2000万左右的规模,考虑城市空间发展和重大基础设施建设”。现在我们都知道了,2005年上海的常住人口已经达到了2000万。在2015年年末全市常住人口总数为2415.27万人。

那么我的问题是,再过20年上海会有多少人?

​本文首发于《经济观察报》。​

推荐 21