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高速公路亏损何解?

中国基础设施建设的成就令人侧目。以高速公路为例,根据《2014年交通运输行业发展统计公报》提供的数据,截至2014年底,全国高速公路里程11.19万公里,而在2010年底全国高速公路才7.41万公里。在短短五年时间里,中国高速公路里程就跃居世界第一。

伴随着高速公路迅猛增长的是债务的迅猛增长以及高速公路的连年亏损。2014年6月30日,交通运输部公布了《2014年全国收费公路统计公报》(下称《统计公报》),《统计公报》显示,截至2014年底,全国收费公路累计建设投资总额为61449亿元(不含已取消收费公路),其中资本金投入为18797亿元,占收费公路累计建设投资总额的31.6%;债务性资金投入为42652亿元,占收费公路累计建设投资总额的69.4%。

但这么多的投资却并未得到良好回报,《统计公报》显示,2014年度,全国收费公路收支平衡结果为负1571.1亿元,即收支缺口为1571.1亿元。这并不是第一次出现高速公路亏损:2013年度,全国收费公路收支平衡结果为负661亿元,即整体亏损661亿元。今年亏损额度是去年的2.37倍。

为何越发展越亏损?

为什么通车里程越长亏损额越高?通常的解释是目前的高速公路里程已经超过了不少地区的实际需求,即供大于求。以浙江和陕西为例,2014年浙江收费公路盈利2.6亿元,陕西则亏损372.85亿元。截至2014年底,陕西省收费公路里程5215.90公里,其中高速公路4511.77公里;浙江省收费公路里程5418.8公里,其中高速公路3816.7公里。无论是从人口还是经济总量,浙江都要高于陕西:2014年浙江省GDP 40154亿元,全省年末常住人口5508万;而陕西省的GDP为17689.94亿元,人口为3375.12万。如果浙江收费公路只能盈利2.6亿元,那么通车里程比浙江多、但经济总量只有其二分之一不到的陕西出现巨额亏损也就不足为怪。

需要指出的是,仅仅以供过于求来解释收费公路的亏损可能还不够,是什么因素导致了供过于求?从《统计公报》中,我们发现了一个非常有意思的数据,截至2014年底,全国收费公路里程16.26万公里,按属性划分,政府还贷公路10.40万公里,经营性公路5.85万公里,分别占全国收费公路里程的64%和36%。

根据解释,政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路,收费时使用财政票据,而经营性公路是指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路,收费时使用税务票据。换句话说,政府还贷公路是非营利性公路,而经营性公路则是非营利性公路。

从收支平衡来看,总共1571.1亿元的收支缺口中,政府还贷公路收支缺口1293.7亿元,经营性公路收支缺口277.4亿元,分别占82.34%和17.66%。在高速公路收费标准都是统一的前提下,只占64%收费里程的政府还贷公路亏损额却占了82.34%,亏损额与其里程不成比例。这是否预示着不以营利为目的政府还贷可能更加导致亏损?

为此不妨以安徽和陕西进行比较。安徽是2014年度收费公路盈余最多的省份,年度收支结余达25.7亿元;而陕西省则为亏损最多的省份,亏损多达372.85亿元。2014年,陕西省收费公路通行费收入为182.45亿元,而安徽省全省收费公路通行费收入为143.1亿元。

为什么收入更少的安徽能结余25.7亿元,而收入更多的陕西则是亏损372.85亿元?唯一解释在于陕西省的支出更多。数据也证实了这一点。2014年安徽省收费公路支出总额为117.4亿元,陕西省为555.30亿元。陕西省收费公路里程是安徽省的1.27倍,但是运营支出却是安徽省的4.29倍。更为重要的是,收入更少的安徽省的税费贡献要高于陕西。

那么陕西省的运营成本为什么会如此之高?两个省收费公路构成的异同或许是主要原因:陕西省收费公路中政府还贷公路4625.78公里,经营性公路590.12公里,分别占全省收费公路里程的88.69%和11.31%。而在安徽,政府还贷公路59.2公里,经营性公路4040.4公里,分别占全省收费公路里程的1.4%和98.6%。其中收费高速公路3712.1公里,全部为经营性高速公路,由省属高速公路企业、合资和民营高速公路企业建设、运营。

从政府还贷到市场经营

为什么政府还贷公路的经营成本会比经营性高速公路的成本高?我的解释是,政府还贷公路是由政府主导,由于没有盈利目标,会导致其生产和经营过程中的种种浪费而无法控制其成本。而经营性高速公路则不然,修建高速公路的目的就是为了盈利,它会尽可能节约成本。即便这些公司是国有企业,它也会有激励去这么做。如果考虑到中国不少经营性高速公路的经营方是上市公司,它们负有履行信息披露的义务,要接受股东监督,而这种外部压力也会逼迫其提高经营水平,努力减少成本。

事实上,政府还贷公路和经营性公路的区别不仅体现在经营过程之中,同时还体现在投资决策上。经营性收费公路立足于盈利目标,因此在立项上会更多地考虑今后可能的收益,但是对于政府还贷公路来说,则是没有这样的要求。

于是我们就发现了这样一个怪现象,2014年安徽省GDP大约是陕西省的1.17倍,人口大约是陕西省的1.727倍,但陕西省的高速公路里程则是安徽省的1.27倍。或许很多人会以陕西省的面积大于安徽省来为陕西的收费公路里程高于安徽作辩解,但在我看来,即便这种辩解成立,也无法解释陕西省单位里程的投资成本会是安徽的2.24倍,唯一的解释在于,政府还贷公路具有更强的预算软约束。

而数据也佐证了这一点。截至2014年底,陕西省收费公路里程5215.90公里,累计建设投资总额为3188.85亿元,而同期安徽省收费公路里程是4099.6公里,累计建设投资总额为1426.7亿元。陕西省收费公路里程大约是安徽省收费公路里程的1.27倍,但陕西省收费公路的累计建设投资总额则大约是安徽省的2.24倍。除了政府还贷公路具有较强的预算软约束外估计没有其他解释了。

要减少收费公路的亏损,最为切实的办法可能是收费公路要变成营利性的经营性公路,而不是非营利性的政府还贷公路。这还意味着,现在很多人呼吁的要求减少收费公路并且还公路以公益性的要求可能是错的,如果收费公路都回归“公益”而不再收费,它的运营成本会大幅度增加,纳税人可能要承担更多成本。

作者为上海金融与法律研究院执行院长

本文刊发于2015年8月3日出版的《财经》杂志

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