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高速公路为什么越亏越建?

“要想富、先修路。”在很长一段时间内,这都是地方政府将大量资金投入公路等基础设施建设的理由。

9月20日,交通运输部发布的《2015年全国收费公路统计公报》显示:截至2015年底,全国公路总里程达到457.73万公里,其中高速公路达到12.35万公里,里程规模居世界第一位;一级公路9.1万公里,是1984年底的277.3倍;二级公路36.04万公里,是1984年底的19.3倍。

公路建设之所以有今天这般成就,和1984年国务院第54次常务会议作出的“贷款修路,收费还贷”的决定有关。从此以后,依赖财政投资的机制逐步让位于通过银行贷款的融资方式,这对我国公路交通的跨越式发展起到了至关重要的作用。

收费公路不只是改变了融资方式,让地方政府能够更容易筹集资金建设公路,更为重要的是它还提供了一个衡量公路供给是否适当的标准,即以公路收支来考核:假如一个地区的收费公路是收不抵支,那么该地区的公路就是供大于求;相反,则是属于供需相当或者供不应求。

而上述公报显示,目前中国公路建设可能是处于供大于求的局面。从2010年以来,中国收费公路的收支从盈余变为负数,更为重要的是,收入和支出的差距在不断扩大:在2010年尚能盈余32.5亿元,但是到了2015年则亏损3187.3亿元,而且这两年的缺口都成倍增加。据统计,从2010年至2014年,收费公路的收支平衡结果依次为:32.5亿元、-323.3亿元、-565.7亿元、-660.5亿元和-1571.1亿元。

为什么收支缺口会扩大?据交通运输部的解释,主要是由四个原因构成:一是收费公路整体规模在扩大;二是收费公路剩余期限在减少,导致还本付息的压力进一步增加;三是收费标准没有变化,而建设成本却在增加;四是不少省份为了降低财务成本,主动偿还了部分本金,因此导致支出增加。

从表面上看,交通运输部的分析不无道理,规模增加了,支出当然会增加。但如果把收费公路视为是一种由企业提供的商品或者服务,那么这个解读就很有问题。理论上,商家增加任何商品或者服务的供给,一定会考虑到供给和需求,如果不顾需求而增加供给,最后的结果必然是亏损。而且商家为了考虑盈利,必须让规模的扩大会有利于边际成本的减少,从而增加其盈利能力。

既然支出大于收入,那为什么不少地方政府还是乐此不疲,在公路建设上投入众多资金?最为可能的原因是,在目前的投融资体系下,收费公路的财务风险是由下一代来承担,而收益则是属于当期,风险和收益错配是一个最为主要的原因。

毫不奇怪,在经济增速下降的当下,固定资产投资是稳增长的不二利器,但公路的风险却是由后来者承担,因此地方政府领导就有激励去投资高速公路。更为重要的是,在当前的风险分担机制下,地方政府和当地民众会成为公路建设的共谋者:到目前为止,很少见到地方民众会反对公路建设,因为他们不需要直接承担成本。

当然很多人会说,对于高速公路这样的基础设施,不能把它单纯地视为一种商品,更应该从区域平衡的角度,从公路的外部性角度来考虑,因为越多的公路会给民众提供更多的选择。在我看来,这个观点也可能是错的:对于高速公路而言,所谓的造血功能就是要有越来越多的车上高速,这样才可以增加现金流。但是一个地区的车流和该地区的经济发展紧密相关,不可能在短期内大幅度增加;相反,在经济没有大起色的前提下,越来越完善的高速公路网可能还会稀释该地区的车流——因为更多的路给车主更多的选择。

从全国收费公路大面积收不抵支的情况来看,目前的公路供给可能是处于过剩,或许去公路产能而不是大面积大干快上才是正道。

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