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上海的居住证办理率为什么这么低?

​  在《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中,在“创新人口管理”部分提到了建立居住证制度。根据该办法,“公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的,在居住地申领居住证。”同时,“符合条件的居住证持有人,可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。”从这些规定可以看到,决策者希望通过居住证制度来化解僵硬的户籍制度所带来的人口流动与公共服务不匹配现象。

那么,居住证制度真能发挥这种用处吗?我们不妨以上海居住证制度为例,讨论这个制度的利弊得失。自2002年起,上海开始实行人才居住证,之所以采用人才居住证,本质上是想通过此种办法在现有的户籍制度下为上海引入更有竞争力的人才,因此居住证最初只适用于引进国内外的人才方面,申请者需“具有本科以上学历或者特殊才能”。不过随着非户籍人口越来越多,人才居住证的不便之处逐渐凸显:如果仅仅将居住证制度适用于一小部分“人才”,那么绝大多数非当地户籍人员的日常生活都会受到影响。因此,上海不断改变居住证的适用范围,将其从“人才”变为一般劳动者。

2013年5月28日,《上海市居住证管理办法》通过,宣布自当年7月1日开始对非当地户籍人口全面实施居住证制度。同年6月27日,管理办法配套的《上海市居住证积分管理试行办法实施细则》公布。与此前的居住证相比,现在的制度最大的优点是弱化居住证持证人的“条件管理”,取而代之设置相应的指标体系,对持证人进行“积分管理”。在这个管理办法中,积分管理的基础指标“包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等指标”,同时辅以“紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员等指标”等加分指标。

有意思的是,尽管新版居住证不再设立前置条件,但办理居住证的人数却非常少。本月初,上海市公安部门统计,上海全市现有非当地户籍人口1100.09万人。其中办理《上海市居住证》107.14万人,办理临时居住证456.02万人,未办证者达到536.93万人。这是自2013年《上海市居住证管理办法》实施以来第一次公布申领居住证的信息。

按照《上海市居住证管理办法》,申办居住证并不难,只要在上海有“合法稳定居住和合法稳定就业”就可以申领。为何到目前为止未办证者达到536 .93万人,换句话说,为何有超过一半以上的人没有申请临时居住证,也没有申领居住证?

一个可能的原因是这部分人群没有“合法稳定居住”和“合法稳定就业”。来自工商部门的数据显示,来沪人员中从事无照经营的共有5.5万余户,假设每个无照经营户能容纳3人就业,那么无“合法稳定就业”人群就有近18万人。

同时还需要考虑到的一个因素是,很多非当地户籍人口本身就处在非就业阶段。根据第六次人口普查的数据,在上海的非当地户籍人口中,19岁以下年龄段占14.9%,这意味着将近164万非就业人口本来就不需要办理居住证。

除去164万处于非就业阶段的人口和18万“灰色就业”人口,还有超过350万人口没有办理居住证。既然持有居住证者可以通过积分享受和本市居民相当的公共服务,也可以在适当时候居转户,为什么这部分人群还是不愿意办理居住证或者临时居住证?

在我看来可能有两个因素。第一,在目前的居住证办理办法下,他们无法办到居住证。尽管《管理办法》规定只需要“合法稳定居住”和“合法稳定就业”就可以申领居住证,但是在《上海市居住证申办实施细则》中,“合法稳定居住”需要提交拟在本市居住6个月以上的住所证明。《实施细则》第四条规定,“居住在租赁住房的,提供由房屋管理部门出具的房屋租赁合同登记备案证明复印件(验原件)。”看起来这个规定并不过分,但是在实际运作过程中,基于各方面的考虑,租赁住房群体的房东往往不愿意配合租客进行房屋租赁登记备案。于是这部分群体尽管有“合法稳定居住”,也无法获得住所证明。

第二,很多居住在上海的群体对居住证和积分落户制度表示失望,因此不愿意申领居住证和临时居住证。积分制度本意是鼓励非当地户籍人口办理居住证,但是目前的积分办法太侧重于持证人的学历背景,按照《上海市居住证积分管理试行办法》,你会发现那些初中毕业群体即便在上海居住20年都无法达到标准分值。我曾经在一个模拟积分器上以一个25周岁、高中文化程度且月收入为本市平均工资的身份进行打分,发现能打到76分,但是按照上海的规定,只有达到120分,才能享受基本公共服务。这意味着“我”可能永远无法在上海获得标准分值。

同样来自公安局的数据显示,目前来沪人员的文化程度以初中为主,初中及以下学历占来沪人员总数的四分之三,大专及以上学历仅为10%左右。如果这个数据为真的话,那么这部分群体即便申领了居住证,要达到120分的标准分值,估计在上海工作一辈子也实现不了。在此之下,不申领居住证也就是一个理性选择。

一部分群体是因为受“合法稳定居住”之困而无法办理居住证,另一部分群体则是对居住证的标准分值的绝望而不办理居住证,这或许可以解释居住证办理比例为何这么低。但问题在于,这部分群体不办理居住证就意味着他们不在上海居住和生活吗?因此,让居住证办理程序更简便,让他们能看到希望,恐怕是相关职能部门在制定相关规定时所需要考虑的因素。

假如今后各地政府对居住证制度也设置如此高的门槛,那就意味着这个居住证对绝大多数中国流动人口来说只是一个口惠而实不至的摆设,所谓的创新人口管理也就成了一句空话。这当引起其他城市的警戒。

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