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新年致辞:我们还是受困于户籍

居住证被不少人视为是破解户籍制度的良方,但它除了继承户籍的顽疾外,并没有任何有意义的改善。

2016年8月11日,北京市发布《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》。根据该办法,从10月1日开始,在京居住6个月以上的且符合在京有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的非京籍市民,将可以申请领取居住证。按照有媒体得报道,这“也意味着北京对非京籍常住人口将从‘管理’转为多方位服务。”

北京是国内四个特大城市中最晚出台居住证制度的,在此之前,上海、广州和深圳都已经出台了办理居住证的相关规定,而此时距国务院于2015年12月12日颁布《居住证暂行条例》(以下简称“《暂行条例》”)已经有9月之久,离2016年1月1日正式实施《暂行条例》也已经有8个月。

北京居住证制度出台的历程,充分表明了特大城市在户籍改革方面的艰难。居住证真能达到如《暂行条例》第一条所称的“推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖,保障公民合法权益,促进社会公平正义”?今后户籍改革的难点又在哪里?

居住证:从优待到普惠?

尽管北京针对所有非户籍人口的居住证直到2016年10月1日起实施,但是在2003年就已经推出了工作居住证制度。当然,这个工作居住证制度并非针对所有的非户籍人口,而是设定了特定门槛,也就是“人才”。

2003年4月,北京市人事局颁布了《关于实施北京市工作居住证制度的若干意见》(以下简称“《若干意见》”),这份由北京市人事局颁发的规范性文件尽管没有明确工作居住证制度的内涵和外延,但是却对工作居住证制度的操作办法进行了规定,明确了工作居住证的发放范围为“紧缺人才”,比如第二条规定:“申请办理《北京市工作居住证》的单位,应优先在本市行政辖区内吸纳所需各类人才。对于本市紧缺的人才,可申请办理《工作居住证》。”

而从第三条的条件来看,工作居住证确实是针对极少数人群而设立,能满足三个条件的人并不多:“(一)具有2年以上工作经历并取得学士(含)以上学位的人才;(二)具有中级(含)以上专业技术职称或相当资格、资质的人才;(三)对首都经济和社会发展做出突出贡献及特殊领域、特殊行业的紧缺急需人才。”也正是因为人数极少,因此工作居住证持有者可以获得和北京户籍居民相当的公共服务。《若干意见》规定了工作居住证持有者可以在八个方面获得和北京市民待遇,包括但不限于子女入托、入学;购买商品房和经济适用房;办理护照等事宜;申请驾照等与机动车相关事宜等。如果从这个角度看,持有工作居住证几乎和市民享有同等待遇。

不过,北京市政府对工作居住证的数量实施了总量控制,《若干意见》第一条开宗明义指出,“实行北京市工作居住证制度的原则是总量控制,市民待遇,柔性流动,依法管理。”高标准的工作居住证使得实际上申请成功的人数极少,2006年《华夏时报》的一篇报道指出,北京市首批共发放“绿卡”104张,截至2005年年初总发放量为4.7万余张,而《北京市2006年国民经济和社会发展统计公报》显示,到2005年底北京全市常住人口(在京居住半年以上人口)数量为1581万人,其中户籍人口1197.6万人,外来人口383.4万人。4.7万张工作居住证只占常住人口的1.23%,几乎可以忽略不计。

也正是如此,有媒体将工作居住证称之为是“绿卡”——类似于美国等国家对非本国公民发放的工作许可证或者居留证,比如说《华夏时报》的那篇报道就是这么描述的,“近日,本报陆续接到读者致电,询问如何持北京市“绿卡”(工作居住证)办理北京市户口。原来,自2003年7月北京市始发第一批绿卡至今已满规定中的3年期限,但办理户口的事宜还未公布。”如果上网查找下工作居住证的证件,封面恰好也是绿色。

北京之所以要出台工作居住证制度,实际上是源于地方竞争的需要。早在北京之前,上海、广州、深圳等地就已经开始了类似的居住证制度,只不过名称略有不同,比如上海就叫居住证,而深圳叫人才居住证。2002年,深圳市推出了《人才居住证》,凡具有高级专业技术资格、高级技师技术等级、硕士研究生毕业以上学历的人可申请,持有深圳市人才居住证的人员享有和深圳户籍人口机会同等的福利和待遇;上海市于2002年4月30日颁布《引进人才实行(上海市居住证)制度暂行规定》。

为什么会在2002后出现人才(工作)居住证?这是一个非常有意思的时间点。在我看来,这次居住证的产生,实际上是2001年12月中国加入WTO带来的经济增长的产物。各地经济迅猛发展,而本地的劳动力储备——也就是政府口中的“人才”并不足,当户籍制度存在影响劳动力流动的时候,因此地方政府有激励去采取各种各样柔性手段来吸引人才从而促进当地经济发展。当深圳、上海都采取各种各样的措施来引进人才的时候,那么其他城市也势必会跟上。换句话说,这是地方竞争的产物。

也正是如此,我曾乐观的表示,或许通过这种地方竞争,可以消解中国的户籍制度。此前我曾以成都市委和市政府颁发的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》为例,认为在今后老龄化不断提高的形势下,地方政府会有激励去给非户籍居民提供公共服务,而不是仅限于“人才”。尽管外来人口的增加会在一定程度上增加公共服务的成本。但是在绝大多数的情况下,享用公共服务的人口增加,还会减少公共服务的边际成本——因为每个城市里的人,他们并不仅仅只是享受城市的好处而已,实际上城市所提供的每项公共服务都是由他们自己创造。政府本身并不能够创造财富,它只是在其中扮演一个再分配的角色而已。对于中国那些已经迈入老龄化的特大城市来说,容纳更多的外来人口更是大有裨益,因为这些外来务工者将在这些城市的养老保险池中投入更多的资金,而他们自己的养老金却是需要再过二三十年再行领取。

但是《暂行条例》的实施却让这种办法截然停止。尽管现在的居住证是针对所有在本地工作的非户籍居民,也正是如此,很多人将其称之为是从“优待”到“普惠”,即从一小部分人群拓展至所有的非户籍人口。正如《暂行条例》第一条所说的“推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖”。

如果单从内容来看,《暂行条例》使得办理居住证的难度大幅度降低,《暂行条例》规定只要“公民离开常住户口所在地,到其他城市居住半年以上,符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的,可以依照本条例的规定申领居住证。”换句话说,只要符合三个条件之一就可以办理,但是在实际的操作来看,往往是三者都要具备。以上海为例,自从2013年7月1日起施行《上海居住证管理办法》,对在上海合法稳定居住和合法稳定就业的持证人积分,达到标准分值的,可享受子女教育和社会保险等方面相应的待遇。但是对于绝大多数非户籍市民来说,还未开始计算社保缴纳年限,就已经在“合法稳定就业和合法稳定住所”这里败下阵来。

一个可供佐证的数据就是,2014年8月上海市公安部门统计,上海全市非当地户籍人口1100.09万人。其中办理《上海市居住证》107.14万人,办理临时居住证456.02万人,未办证者达到536.93万人。这是自2013年《上海市居住证管理办法》实施以来第一次公布申领居住证的信息。按照《上海市居住证管理办法》,申办居住证并不难,只要在上海有“合法稳定居住和合法稳定就业”就可以申领。为何到目前为止未办证者达到536 .93万人,即有超过一半以上的人没有申请临时居住证,也没有申领居住证?原因就在于,尽管《意见》中说“租赁”也是属于合法稳定住所,但是在现实中很少有人能以租赁住所获得居住证。因为房东并不愿意租户拿房产证到房管部门去办理房屋租赁备案。尽管有很多租户承诺愿意缴纳其中可能的税费,但是绝大多数房东都以多一事不如少一事的心态来回绝租户的要求。

也正是如此,我对这种普惠制的居住证不抱乐观态度。确实,自从北京市开始办理居住证以来,在“严格控制特大城市人口”的背景下,办理居住证的人群遇到的困难远比改革者那么乐观。

居住证的艰难挑战

居住证制度的问题并只是在办理过程中遇到的各种困难,更为根本性的问题是,这种技术性的调整实际上是与人口流动的方向背道而驰。

首先,以居住证作为获得居住地公共服务的先决要件,实际上是与现有的法律规定相悖。我们不妨以义务教育为例。《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定,“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”法律上并没有要求适龄儿童或者少年接受义务教育必须以办理居住证为先决要件,只需要有文件证明其父母或者法定监护人工作或者居住地即可。

当我们谈及当下中国公共服务存在的问题,并非是指目前的公共服务体系不考虑非户籍人口,事实上,在很多城市非户籍人口的公共服务已经得到了很好解决。以上海为例,这个拥有将近1000万非户籍人口的城市在最近几年已经妥善解决为非户籍子女的义务教育问题,而不管这些适龄儿童的父母有没有居住证。到2012年底,非户籍学生在义务教育阶段总入学人数中的占比已达45%,而在一年级新生中已经超过了户籍子女。但是据上海市公安局于今年8月份公布的数据,全市1100.09万非当地户籍人口中,办理上海市居住证的是107.14万人,办理临时居住证456.02万人,未办证者达到536.93万人。由此可见,没有居住证也能够实现公共服务均等化。

那么,当下中国公共服务的弊病存在哪里?在我看来,最主要是源于人口的高度流动和公共服务本无法流转之间的冲突。以养老保险为例,如果我经常变更工作地--假设今年在上海,明年在广州,后年在北京,那么就会遇到一个非常头痛的问题,每到一个工作地就要开设一个社保账户,而且工作单位为我支付的社会统筹部分的养老金已经与他无缘--在现收现付的养老体系下,统筹部分已经被用来支付工作地退休员工的退休金了。

很显然,目前的居住证模式没有办法解决这个难题。相反,还造成了另外的难题。《征求意见稿》第十六条规定了居住证发放地人民政府应当确定的落户条件,对那些中等城市、大城市和特大城市的落户都设置了一定的年限,尽管《征求意见稿》中没有明确规定这些年限是否“连续”,但是在实际操作过程中,目前已经实施居住证的城市都是要求“连续”。假设今后居住证也需要“连续”,那就意味着那些频频更换工作地的居民会深受其累--他给各个城市都缴纳了养老保险,最终却可能不属于任何一个城市。事实上,在劳动力流动频繁的今天,这个群体的比重尽管不大,但人口规模不不在少数。换句话说,居住证制度反而把一个本该统一的劳动力大市场分割成了若干个城市,制造了更多的麻烦。

首先,各地分割的居住证制度阻碍了劳动力在全国市场的自由流动。根据《居住证暂行条例》,静安个城市居住证所提供的功能是一致的,但是因为各地落户标准不尽一致——就像黄明在接受新华社记者采访时指出,居住证要分类实施,“由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力,因地制宜制定具体办法,并向全社会公布,让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件,合理安排自己的未来,给大家稳定的预期和希望。”在劳动力流动日益频繁的今天,一个人不可能在一个城市终其一生,因此各自为政的居住证模式会成为阻碍劳动力在全国范围内流动的载体,而不是像黄明所宣称的那样为农业转移人口及其他常住人口流动提供公共服务。

其次,政府主导的落户标准与与市场所需要的劳动力背道而驰。从目前为止,各地都是设想通过居住证制度筛选出当地所需要的劳动力,根据不同条件对居住证持有者进行三六九等划分。这种办法看起来很规范也便于操作,但最终是一只中看不中用的绣花枕头。因为目前的各种条条框框,无非是政府提供了一种选马的标准。但是这种以政府标准筛选出来的马匹能不能经受市场考验,还是值得商榷。

以上海为例,居住证办法中的三六九等划分无法体现各个职业的真实贡献。在目前的办法中,对教育背景和专业技能尤为看重:教育背景指标最高分值110分,专业技术职称和技能等级指标最高分值140分。相比较之下,年龄分值较少:年龄指标的分值最高30分。按照这个分值,意味着高学历者给上海的贡献远大于低学历者,但真的如此吗?未必。现在大学的新晋讲师可能是供大于求,但清洁工人可能是供给不足。如果说这种情况反映了某种现实,应该是后者比前者更加珍贵才是,尽管在现有的办法下类似“环卫”等特殊公共服务可以享受加分,但加分幅度也只有20分——远逊于高学历者,换句话说,目前这个办法下没有体现出工作的稀缺程度,高学历者永远比低学历者更加受到重视。

最后,居住证制度继承了原有户籍制度的各种弊病,同时将其显性化。在原有户籍制度下,公共服务的歧视是以户籍为识别载体,我们可以说其是需要破除的计划经济遗产。但是在居住证制度下,不仅仅承认了户籍人口和非户籍人口之间的差别,同时还在非户籍人口之间制造新的不平等。对于非户籍居民而言,申请居住证的最主要目的就是为了享受当地的公共服务。尽管在很多国家,个人如要享受政府提供的社会保障通常需要个人提供一定的对价———如失业救济需要以就业时缴纳失业保险、领取养老金需要个人缴纳社会保险费为前提,但是对于子女的教育,则很少有国家会对此作出类似规定。

为什么不能因为父母的情况而限制子女的教育?很重要的原因是子女无法选择出身,不同阶层的家庭对子女的教育本身就已经存在差异,如果政府再予以不同的区分,则会强化这种不平等,而这对其子女是非常不公平的。相反,有些国家倒是采取另外的措施来矫正这种出身上的不公平——如备受争议的美国平权法案。而目前很多城市在居住证上将子女受教育与居住证挂钩的做法,倒是强化了这种先天不平等,按照上海的办法,农民工的子女可能永远无法获得在上海参加高考的机会,而大学教授的子女就很简单。在目前各省市高等教育资源不均衡的背景下,这种不公平的格局将会继续延续。

结语

如果户籍制度要真改革,那么就要打破地方政府对落户标准的垄断,让一国公民能够在国内各个城市自由落户。市场经济的本质就是要人财物在全国统一大市场内流动,但居住证制度的实施则是进一步分割了这个市场,同时还会导致社会族群的内部纷争。无论是从经济意义或者是文化意义,居住证都不是一个好的选项,反而会让以前的问题越来越严重。

本文以《大城市人口管控何去何从》首发于2016年《凤凰周刊》第36期

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