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谁是美国基础设施的所有者?

Who Owns U.S. Infrastructure?
 
文 |  Chris Edwards
 
特朗普政府在2018年的财政预算案中,拟定了一项旨在改进美国基础设施的计划。1他们意欲清除那些延误础设施工程和提高工程费用的监管障碍,并通过私有化和公私合作来鼓励基础设施的个人投资。同时,还计划未来十年在基础设施上增加2000亿美元的联邦政府支出。
 
这项公告涉及的基础设施所有权和资金来源的问题引发了相关的讨论。有些人一直认为联邦政府在基础设施领域占主导地位。但是,在一个特定指标的衡量下,州政府、地方政府和私有部门拥有美国97%的非国防基础设施,而且其中94%的资金都是由他们所投。分散化(decentralized)的基础设施所有权及其资金来源是推动美国经济的一股重要力量,而这种力量却正被不断增涨的联邦支出和联邦干预破坏。
 
01 基础设施究竟是什么?为谁所有?
 
经济学家普遍认为,稳健的基础设施投资对经济增长至关重要。基础设施通常指那些作为经济生产消费活动支柱的长期固定资产,比如高速公路。然而,具体哪种资产可被定义为“基础设施”,经济学家也没有明确的标准。2 经济学研究通常将国有固定资产作为界定基础设施的一项标准。但是,这一定义包含了不一定被看作基础设施的资产,比如学校;同时,它又把那些确实被认为是基础设施的私人资产排除在外,比如电力设施。
 
 
美国土木工程师学会(American Society of Civil Engineers)的“基础设施报告卡”被广为引用,该报告卡分析了16种公共及私人基础设施,但它的覆盖范围却不够全面。3它其中包括公立学校,却不包括私立学校或是私立大学;包括公园,却不包括私人娱乐设施;包括同为网络产业的高速公路和电力设施,却将庞大的通信产业排除在外。
 
要找到确实可靠的有关基础设施的数据,我们需要参考美国经济分析局(Bureau of Economic Analysis, BEA)提供的国民收入账户信息。对于公有和私人部门,美国经济分析局计算出了固定资产的净存量,这是一个虽宽泛但正式的计算基础设施的标准。4建筑、设备和知识产权投资使得固定资产日益累积,用这些投资减去折旧额便得到了固定资产的净存量。固定资产加上劳动力和其他一些投入,就能得到这个国家的国民生产总值。
图1表明,个体部门拥有美国大多数的非国防基础设施。美国经济分析局数据显示,2015年,私有基础设施资产达40.7万亿美元,是各州和地方政府资产总和(10.1万亿美元)的4倍,是联邦资产(1.5万亿美元)的27倍。5
 
私人资本存量由19万亿美元的住宅资产和22万亿美元的非住宅资产构成,后者包括一大批基础设施,比如管道、电站、铁路、工厂、卫星和通信网络。各州和地方的基础设施包括高速公路、公路、桥梁、学校和监狱等资产。联邦非国防基础设施则包括大坝、邮政大楼、航空交通管制系统等资产。尽管联邦政府所有的基础设施相对较少,其政策对州政府、地方政府和私营部门所有的基础设施却有着巨大影响。因此,联邦政府在管理基础设施时几乎就是越俎代庖、力不从心,带来的结果也不尽人意。
 
联邦法律法规对高速公路和管道等基础设施的建设既提高了成本,又降低了效率。联邦政府对基础设施的补助干扰了州政府、地方政府和私人部门的资本投资决定。此外,联邦税还阻碍了私人基础设施全行业投资的回暖。尽管有些联邦的干预是有利的,但是,日益累积的监管制度、补助和税收已经形成了一个阻断有效投资的壁垒,且这一壁垒呈不断增长之势。举个例子,各州完成国家环境政策法下高速公路项目审查的平均时间从二十世纪七十年代的2.2年增长到了如今的至少6.6年。6 影响交通运输项目的环境法和行政命令数量从1970年的26个增长到了如今的约70个。7
 
特朗普政府和国会的最终目的是,通过清除州、地方和私人投资项目的障碍,激励额外的基础设施投资,而不用增加联邦支出。以税收为例,据估计,如果能把企业税率从35%降至15%,同时再进行一些其他的商业税改革,私人资本存量能在十年内增加10万亿美元。8 这种存量增值是极富生产力的,因为市场的供求关系能把这些投资分配到各个部门。
 
有分析师认为,联邦基础设施支出的增加能给GDP制造一种“乘数”效应,或者说杠杆效应9。但是,由于非联邦部门的基础设施投资潜力是如此巨大,政策制定者可以通过减少联邦对这些投资的障碍来对杠杆那头施加更大的影响。
 
02 剖析政府基础设施投资
 
表一显示,在美国,基础设施资产由政府所有。10联邦政府拥有基础设施资产总额的13%,而地方政府拥有87%。从表中我们可以看到,州政府和地方政府几乎主导了所有基础设施的所有权。他们拥有98%的高速公路和街道,包括整个州际高速公路系统。11他们还拥有学校、水资源和排污系统,警察、消防站和运输系统。
 
联邦政府主导的基础设施所有权只包括两个领域,即知识产权和环境保护。前者主要包括研究资产和发展资产,而后者包括大坝和公园之类的基础设施。
 
图1和表1表明,所有权分散是美国基础设施的一个显著特征。仅有3%的美国基础设施归联邦所有。对于一个大国来说,分散是很重要的,因为在平衡地方资本投资的成本和收益方面,分散在各地的决策者们能做得远比华府官员更好。
 
尽管如此,仍有许多评论家呼吁拟定一个“全国性的”计划来刺激基础设施建设——一个自上而下的国家战略。12 不过考虑到联邦政府只拥有3%的基础设施,这一计划不过是基于“联邦官员能够做出最佳选择”的这一信念,鼓励联邦政府对州政府、地方政府和私人投资进行干预罢了。
 
特朗普总统的发言人肖恩·斯派塞表示,“大坝、桥梁、公路以及美国所有的港口都已损毁……为了避免下一次的灾难,我们将会根据总统的指示,对全国损坏的基础设施进行检修”13。桥梁、公路和海港本来归各州所有,所以,斯派塞在暗示,联邦官员比目前这些设施的所有者更能处理好基础设施问题。
 
然而,在许多人看来,联邦政府连对自己所有的基础设施都不能进行有效的管理:航空交通管制系统的技术已经落后了;国家公园亟待整修;联邦大坝也有很长的政治分肥和低效经营史。联邦政府的手伸得越来越长,结果也不过是实施了一些联邦政策,还对州政府和地方政府的管理造成了负面干扰。
 
此外,联邦政府不断的干预模糊了各级政府之间的责任界限。2005年,新奥尔良的防洪堤在飓风中倒塌,各级政府之间都在相互指责。类似的事件还发生在2007年明尼苏达的I-35W大桥坍塌时,以及最近密歇根州弗林特(Flint)的水资源危机中。
 
在这些事件中,因为所有权、融资和监管都是由联邦政府、州政府和地方政府共同分担的,各级政府的分责已经变得越来越含糊了。联邦政府日益增强的干预增加了州政府和地方政府的“习得性无助感”。例如,一旦联邦官僚机构或是不确定的联邦预算程序阻碍了资金募集,各州就不得不将工程延期。14
 
即便没有联邦政府的援助和指导,各州完全有能力成为各自基础设施的所有者,并为这些设施筹集资金。各州可以征收使用税、借用或是筹集使用费、或是吸引个人投资,从而资助高速公路、桥梁、机场、海港和其他基础设施建设。比起联邦政府官员,各州的决策者更贴近这些基础设施使用者,所以他们才更适合做出这些呼吁。
 
减少联邦政府的干预能让各州从成本高昂的法规中解放出来,提高各州修缮各自基础设施的积极性。资产所有权代表着责任;联邦政府的干预却让责任趋于分散。
 
03 联邦基础设施投资
 
美国基础设施存量通过资本投资的年支出得以补充。除国防设施外,美国2016年总的资本投资额达3.5万亿美元,其中86%来自私人部门,8%来自州政府和地方政府,6%来自联邦政府。15联邦份额包括联邦政府在其基础设施上的支出,以及对各州和地方基础设施援助的支出。
 
表2总结了2017年联邦政府预计基础设施投资额。16在联邦所有的基础设施方面的支出——如退伍军人医院和航空交通管制系统——达440亿美元,而对各州基础设施和地方基础设施援助的支出——比如高速公路和城市运输系统——达800亿美元。
 
在华盛顿,辩论的焦点集中在表2中各个项目的集资水平。每个项目背后都有一大批力争更高支出水平的游说团体。这些团体总是抱怨说他们本应享用的那些基础设施要么已被损毁,要么拥挤不堪,要么资金不足,并且他们说的情况有时的确属实。
 
然而,政策制定者应该考虑的是联邦政府在基础设施问题上究竟应该扮演怎样的角色,进而对此进行基础性改革,而不是为年支出水平争论不休。他们应该考虑的是,对表2中的那些项目而言,什么样的制度结构才是最佳结构,从而确保长期高效的融资和管理。他们应该考虑的是,能为表中的项目带来最佳结果的所有权及融资模式,究竟应该归属于联邦还是州、地方及私人部门。
 
对表中许多项目而言,私有化是一个不错的改革方案,这意味着将组织的所有权及资产让渡给私人部门。17近几十年来,多国政府已经将一大批资产私有化,包括铁路、机场和能源设施。18又或者,对一些基础设施而言,部分的私有化和公私合作(Public-private partnerships, PPP)也是不错的改革选择。如果可能,这样的改革应该和取消补助以及开拓基础设施商业竞争结合起来。
 
政策制定者应考虑将以下领域私有化:
 
航空交通管制(Air Traffic Control, ATC)。联邦航空管理局已为美国航空交通管制系统的现代化付出了很多努力。19但与此同期,加拿大已在1996年将其航空交通管制系统私有化为自筹资金的非营利性企业。如今,加拿大航空交通管制系统在效率和创新方面均处于领先地位。
 
田纳西流域管理局(Tennessee Valley Authority, TVA)。该电力设施成本结构臃肿,一直以来环境欠佳,且在其核项目上浪费了数十亿美元。20许多国家的电力设施都完成了私有化,所以,将田纳西流域管理局私有化应该也不是什么难事。
 
美国陆军工程兵团的民用工程。军团民用部门建造并维护水利设施,比如海港、水闸、水路、防洪堤和海滩,21这一角色是州政府、地方政府甚至是私营工厂都可以扮演的。一旦各州需要改进水利设施,他们就应该雇佣私人工程队和建筑企业来进行这项工作。军团的民用部门应该被私有化,并参与市场竞争。
 
美国邮电业(U.S. Postal Service, USPS)。美国邮电业有3万余家零售部门和20万辆运输设备。随着电子邮件的兴起,纸质邮件的规模大幅缩减,这一巨大的官僚机构每年要损失数十亿美元。22美国邮电业对一等邮件有着合法垄断权,这阻碍了企业家竞争,致使费用无法降低,质量也无法得到提升。在其他国家,包括德国和英国,邮电系统已经私有化,且允许各方竞争。美国应该跟随他们的脚步。
 
电力经营管理局(Power Marketing Administrations, PMAs)。联邦政府拥有四家电力经营管理局,它们负责33个州趸售电力的输送。这些电力能源主要由那些归军团和垦务局(Bureau of Reclamation)所有的水力发电站提供。电力经营管理局能收到巨额补助,并以低于市场价的价格销售他们的电力能源。23国会应该将电力经营管理局私有化。
 
垦务局。该局负责建造和运营美国西部17个州的大坝、运河和水力发电站。这是美国规模最大的趸售水,通常也是以低于市场价的价格进行销售,结果扰乱了美国经济,破坏了环境。24垦务局的设施应该私有化,或是转让给各州。
 
美国铁路公司(Amtrak)。美国政府客运铁路公司劳动力成本高昂,列车准点率却难尽人意。25其许多线路的上座率并不高,该铁路系统每年会损失十亿多美元。国会应该将美国铁路公司私有化,让企业家降低运营成本,改善服务品质。
 
高速公路。美国一些州采用公私合作模式来提高高速公路系统的运载能力。这样的安排将许多诸如融资、管理、运营和项目风险的因素从公有部门转移到了私营部门。联邦政策制定者应该消除障碍,拓宽公私合作的应用范围。26
 
机场。美国主要机场归州政府和地方政府所有,但他们也会收到联邦的资本改善援助。世界上已有数百个机场进行了私有化,几乎一半的欧洲机场都在此列。27机场应该转移至私有部门,自行集资,从旅客、零售特许经营权、广告及其他私人收入上得到收入。
 
表2表明,2017年,联邦政府对各州和地方基础设施的援助将达800亿美元。但其中没有哪项援助是必不可少的,因为各州都有能力为基础设施建设自行集资。一些州和地方基础设施应该私有化、自给自足,而其他基础设施也应该由各州和地方税款支持,而不是依靠联邦政府。
 
拿高速公路来说,发展速度不同的州对扩展运载能力的需求不尽相同。因此,每个州应该调整各自的气油税来满足高速公路的收入需求,而不是让联邦政府在全国范围内实行单一的气油税标准。各州既是高速公路的所有者,又更贴近高速公路的使用者;他们能更好地平衡政府的收入和投资。
 
联邦政府的基础设施援助是低效的,其原因是多方面的。28首先,援助额的分配是由政治和官僚因素决定的,而非市场需求。同时,联邦援助还在全美范围内复制了不良基础设施理念——比如,过去高价的公共住房和如今成本高昂的轻轨项目。
 
另一个问题就是联邦援助往往和高成本的监管规定联系在一起。比如戴维斯培根准则(Davis-Bacon rules)就提高了高速公路工程的劳工成本。同时,一旦联邦政府无偿提供巨额资金援助,各州就更没什么理由在项目上节省了。
 
联邦基础设施援助的最后一个弊端,是它阻碍了各州和地方的私有化进程。援助资金只流入了政府所有的工程,这样一来,没有受到援助的私有项目就很难完工。或者说,联邦援助“逼走”了像机场和运输系统这样的基础设施中的私人投资。
 
结论
 
联邦政府只拥有美国基础设施的很小一部分,但是,它却能通过税收和监管对各州、地方和私人基础设施加以控制。联邦政策制定者应该减少干预、刺激投资,应该改革那些让州政府和地方政府对私有化心怀偏见的联邦政策。
 
此外,政策制定者应削减——而非增加——联邦政府在基础设施上的支出,这可以通过私有化一些联邦政府资产和逐渐停止对州政府的援助来达成。这两项改革能够减少3/4联邦政府的基础设施支出——从每年1240亿美元减少到310亿美元。30
 
联邦政府的放手会带来私人投资的增加,以及更高效的各州和地方投资。改善美国的基础设施能提高人们的生活标准,增强商业的竞争力,这一点人尽皆知。要想达到这一目的,就要让所有权分散化,以市场为导向进行改革。
 
注释
 
1.美国政府预算(2018财政年度)(华盛顿:美国政府印制局,2017),第19页。
 
2.以下两段引用从经济学家的角度为我们提供了基础设施的定义。凯文·奇力生(Kevin Kliesen)和道格拉斯·史密斯(Douglas Smith)说:“无论是归私企还是政府所有,美国基础设施都可被看作有形资本存量(即创收资产)。这包括印第安纳州的丰田汽车制造厂、美国联邦快递公司(FedEx)、UPS仓库以及孟菲斯(Memphis)和路易斯维尔(Louisville)各自的分配设施。然而,对大多数人而言,基础设施就是美国的街道、高速公路、桥梁和其他由政府所有并经营的建筑。” ——凯文·L·奇力生(Kevin L. Kliesen)、道格拉斯·C·史密斯(Douglas C. Smith):《深入关于基础设施的辩论》,《地区经济学家》,圣路易斯联邦储备银行,2009年7月。
爱德华·格拉姆利克(Edward Gramlich)表示:“基础设施资本可以有多重定义,其中最有价值的是从经济学角度出发的版本,该定义认为基础设施由大规模的资本密集型天然垄断行业构成,比如高速公路及其他运输设施、排水排污管道以及通讯系统。在美国,这些系统大都是公有的,但仍有一部分归私人所有。另一种定义把焦点放在了所有权上,包括公有有形资本存量。”更宽泛的定义则包括连续资本投资和/或研究发展资本。大多数关于基础设施问题的计量经济学研究中的自变量,就是公共部门所有权的这个狭义概念。在很大程度上,这是因为很难去衡量其他的变量。衡量私有的基础设施资本很难,就算有可用的衡量标准,也很难把私有基础设施资本和其他私有资本区分开来。我们很难把医疗卫生和教育的投资支出从消费支出中区分出来,也很难说清楚究竟是否应该把所有研究和发展支出算作投资,此外,在定义资本存量的时候,怎样让这些不同种类的支出贬值,也很难说得清楚。因此,我认同他们用相对狭隘的公共所有权来定义基础设施资本存量。” 
爱德华·M·格拉姆利克(Edward M. Gramlich)“基础设施投资:书评论文”《经济文学》32,第3期(1994.9):1176-96。
 
3.美国土木工程协会:《基础设施报告卡》,2017年,www.infrastructurereportcard.org。
 
4.美国经济分析局的资本存量数据来自https://bea.gov/iTable/index_FA.cf。见表1.1和7.1B。“固定资产”一栏不包括耐用消费品。
5.2015年国防资产的净存量为1.7万亿美元。
 
6.托尼·霍斯特(Toni Horst)等:《40项具有重大经济意义的运输和水利基础设施项目》(洛杉矶,加拿大:艾奕康,2016),第7页。该报告是根据美国财政部的合同编制的,建立美国投资计划。
 
7.克里斯·爱德华兹(Chris Edwards):《基础设施投资》, https://www.downsizinggovernment.org,加图研究所,2017年1月13日。
 
8.艾伦·科尔(Alan Cole):《唐纳德·特朗普的税收计划详情与分析》,《税收基础》,2016年9月19日。随着特朗普降低了商业税率,据估计,资本存量将在未来十年增加20%,约合10万亿美元。
 
9.见来安·伯恩(Ryan Bourne):《更多的政府基础设施支出会刺激美国经济吗?》加图研究所第812篇,2017年6月。
 
10.美国经济分析局的资本存量数据来自https://bea.gov/iTable/index_FA.cfm。见表7.1B。
 
11.联邦高速公路管理局:《州际公路频繁发问:谁才是所有者?》2015年10月18日,www.fhwa.dot.gov/interstate/faq.cfm。
 
12.2017年2月28日,特朗普总统在对国会的发言中提及了“国家重建”和“国家基础设施项目”。圆桌会议组织(Business Roundtable)议定的2015年基础设施报告呼吁联邦政府:“把基础设施投资放在国家首要位置;以战略的眼光,从长期考虑美国运输设施提供的服务和利益;政府各级之间动员、刺激和协调资源配置”。这段引用反映了联邦政府能力的乐观前景。见圆桌组织会议:《发展之路:美国交通设施投资案例》(华盛顿:圆桌会议组织,2015年),第10页。由迈克尔·布隆伯格、爱德华·伦德尔和阿诺德·施瓦辛格三人共同参与的2012基础设施研究呼吁以“国家视角”看待基础设施问题。研究指出,“未来十年,美国需采取展国家性基础设施战略,需要依据本国经济而非政治做出决策。美国需要制定一个十年的国家计划,对国家基础设施进行战略投资。”见布瑞娜·米利克维奇(Brina Milikowsky):《打造美国的未来:分裂且落后,2012年运输设施报告》(华盛顿:成立美国未来教育基金,2012年),第5页。
 
13.白宫:由新闻秘书肖恩·斯派塞举办的新闻发布会,2017年2月24日。
 
14.其中一个例子就是因联邦政府决策缓慢而不确定,查尔斯顿海港扩建筹资遭延期。见克里斯·爱德华兹(Chris Edwards):《基础设施支出和查尔斯顿海港》, https://www.downsizinggovernment.org,加图研究所,2016年9月23日。
 
15.美国经济分析局:《国家收入和产品描述》,表1.5.5,https://bea.gov/iTable/index_nipa.cfm。
 
16.表2的数据来源为联邦预算的“实物资本投资”部分。美国政府预算(华盛顿:美国政府印务局,2017年)。见“分析性观点”,表17.2,以及“历史性表格”,表9.5。这一数据与美国经济分析局提供的联邦投资支出数据有所不同。制作表2的目的就在于排除联邦投资中研究投资和教育投资的部分。该数据是2017财年的官方预计。
 
17.有时人们认为“私有化”就意味着政府将所需的商品或服务签约外包。但是,在这份报告中,“私有化”意味着将某项政府事务的所有权转移给非营利性私人团体或是盈利性商业组织。
 
18.克里斯·爱德华兹(Chris Edwards):《私有化》,https://www.downsizinggovernment.org,加图研究所,2016年7月12日。
 
19. 克里斯·爱德华兹(Chris Edwards):《航空交通管理系统私有化》, https://www.downsizinggovernment.org,加图研究所,2016年8月8日。
 
20. 克里斯·爱德华兹(Chris Edwards):《田纳西流域管理局私有化》, https://www.downsizinggovernment.org,加图研究所,2016年10月14日。
 
21. 克里斯·爱德华兹(Chris Edwards):《裁撤美国陆军工程兵团》, https://www.downsizinggovernment.org,加图研究所,2012年3月1日。
 
22.克里斯·爱德华兹(Chris Edwards):《美国邮电业私有化》, https://www.downsizinggovernment.org,加图研究所,2016年4月4日。
 
23.爱德华兹(Edwards):《私有化》。
 
24. 克里斯·爱德华兹(Chris Edwards)、彼得·J·希尔(Peter J. Hill):《整顿美国垦务局,改革水资源市场》,https://www. downsizinggovernment.org,加图研究所,2012年2月1日。
 
25. 克里斯·爱德华兹(Chris Edwards):《美国铁路客运公司私有化》, https://www.downsizinggovernment.org,加图研究所,2016年10月17日。
 
26.爱德华兹(Edwards):《基础设施投资》。另见小罗伯特·W·普尔(Robert W.Poole)、阿斯帝尔·斯图尔特(Austill Stuart):《私人资本投资美国基础设施的联邦阻碍》,理智基金会,2017年1月。
 
27.克里斯·爱德华兹、小罗伯特·W·普尔:《美国机场私有化》, https://www.downsizinggovernment.org,加图研究所,2016年11月28日。
 
28.爱德华兹:《基础设施投资》。
 
29.阻碍私有化的一个障碍是,一旦私有化,接受联邦对其基础设施援助的各州将被要求归还援助金。另一个阻碍是地方州府债券的收益可以免纳联邦收入税,这就使得公共项目比私人项目更易筹得资金。最后,现有的州际高速公路通常是禁止收取通行费的,但是高速公路的公私合作项目还是要建立在通行费之上。
 
30.基础设施援助的取消意味着每年将会省下800亿美元;本文讨论的联邦资产私有化加上相关资助的停发意味着每年将会省出130亿美元。出售这些资产还会增加政府的年收入。
 
译:李蔚然
校:周天如
审:Tina
 
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