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美国40年监管史

 
《监管》(Regulation)创刊于1977年,正值美国政府开始放松其数十年来对市场的严格监管。此前一年,国会通过了《铁路振兴和监管改革法案》(Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act),向铁路定价市场化迈出了最初的一小步。
 
在本刊创办当年,参议员爱德华•肯尼迪在参议院司法委员会针对对汽车运输监管举行听证会,在这一行业中带来了重大的去监管化。次年,肯尼迪促成了具有里程碑意义的《航空监管解除法案》。
 
更多的改革随之而来:1980年的《斯塔格斯铁路法案》和《汽车承运人法案》;1982年的《美国电话电报公司判决案》、《加恩-圣·加曼储蓄机构法案》(Garn- St. Germain Depository Institutions Act)和《公共汽车监管改革法案》;1984年的《海洋承运人法案》。随后几年,能源、银行和金融业、保险、医疗保险以及电信行业也出现了重大的去监管化。
 
许多引领改革潮流的学界人士和决策者都借助这份杂志与同行、媒体及民众分享他们的观点与研究成果。这一时期《监管》的撰稿人群英荟萃:艾尔弗雷德·卡恩(Alfred Kahn),詹姆斯·米勒三世(James Miller III),安东宁·斯卡利亚(Antonin Scalia),默里·韦登博姆(Murray Weidenbaum),罗伯特·克兰德尔(Robert Crandall),查尔斯·舒尔茨(Charles Schultze),比尔·尼斯坎南(Bill Niskanen),瓦尔特·奥(Walter Oi),罗伯特·博克(Robert Bork,),布鲁斯·扬德尔(Bruce Yandle),理查德·戈登(Richard Gordon),彼得·舒克(Peter Schuck),格雷格·伊斯特布鲁克(Gregg Easterbrook),劳伦斯•拉萨尼亚(Laurence Lasagna),克里斯托弗·德缪斯(Christopher DeMuth),理查德·爱泼斯坦(Richard Epstein),约瑟夫·卡尔特(Joseph Kalt),肯尼斯·阿罗(Kenneth Arrow),保罗·乔斯科 (Paul Joskow),罗伯特·利坦(Robert Litan),基普·维斯库斯(Kip Viscusi),托马斯·盖尔·摩尔(Thomas Gale Moore),罗纳德·科斯(Ronald Coase),乔治·斯蒂格勒(George Stigler)及其他众多杰出学者。
 
他们的研究成果所产生的政策带来了更低的价格、更多样化的产品,以及更为激烈的市场竞争,美国的消费者因此受益良多。大多数决策者和政治家均承认放松监管的成功之处。恢复民用航空局和撤销分支银行也未见任何行动。即使在过去十年金融危机最为黑暗的时候,恢复《格拉斯-斯蒂尔格法案》中被废除的部分条款的呼吁也应者寥寥。
 
而将来对美国经济进一步实行重大的自由化,许多政治家和决策者对此兴趣不大(尽管懵懂的特朗普政府誓言要废除75%的联邦监管,而国会则尽其所能撤销某些具体的新法规),即使是在分析人士广泛认为可以为美国带来极大的利益的领域。除此之外,许多公众错误地认为,20世纪后期的去监管化通过废除对环境和消费者的保护而让现有企业受益。与此相反,经济学家认为,放松监管将会促进企业之间更为有力的竞争。
 
在《监管》40周年刊庆之际,我们对美国的监监管度及其改革进行回顾,并对如何进一步放松监管提出一些看法。
 
监管40年
Regulation at 40
By Peter Van Doren & Thomas A. Firey
 
“近40年来,美国的监管政策发生了具有里程碑意义的自由化,然而,许多极有价值的改革理念现在却失去了活力,在某些情况下,决策者甚至出现了倒退。”
 
1 联邦监管的兴起
 
在美国,关于监管的一个普遍观点认为,在建国后约一个世纪内,国家采取了自由放任政策;政府极少干预自由市场的私人决策。事实并非如此;在某些行业,尤其是银行业,州政府是积极的监管者。不过,这种说法基本没错,即直到内战结束之后,联邦监管一直有限,它的大幅扩张出现在罗斯福新政时期及之后。
 
决策者通常将这些干预作为解决“市场失灵”的正当理由——在他们看来,在这种情形之下,市场互动不会带来令人满意而“有效”的结果。这些失灵表现为:市场支配力(一个买家和卖家,或者一批买家和卖家,控制了市场,并操纵供给和价格;垄断和卡特尔都是典型案例),负外部性(在这种情况之下,一项交易的某些成本由非交易参与方被迫承担,如空气污染),信息失灵(交易的一方比另一方拥有更大的信息优势,市场因此被扭曲),以及公共物品问题(供给者无法将非购买者排除在外,导致某些消费者对其他消费者的付费“搭便车”,因而导致商品供给不足;典型的例子包括消防和警务的某些方面以及国防)。这些案例中的任何一个都会导致交易少于没有失灵的市场,也就意味着效率底下和福利损失。
 
内战后初期,一些联邦监管及相关的国内政策涉及到铁路。决策者认为,在某些特定路线上,未来竞争所带来的威胁将会阻碍铁路公司进行巨额投资的积极性,而这对于为人口较少的地区提供服务是非常必要的。他们还担心铁路公司不能为他们的铁路网收集足够多的路权。为了解决后一问题,立法者扩大了联邦和州的土地征用权,帮助铁路公司获得土地权。此后,决策者采取费率监管,防止铁路公司在某些特定的低密度路线滥用它们的市场支配力,并要求铁路公司在这些地区放弃不再运营的线路时需要获得联邦政府的批准。
 
 
随后数十年中,政府对其他行业也进行了类似的干预,如逐渐成熟的技术,包括电话、能源、广播、货运、航空客运以及遏制市场支配力的一般措施(如“打破托拉斯”)。新政时期的主要特征是联邦政府加大了对劳动力市场以及银行和金融领域的干预。最后,在1960年代末至1970年代初,联邦政府加大了对零售价格、劳动力和高速公路安全的干预,并广泛推行健康、安全与环境监管。
 
2 学术界推动去管制化
 
20世纪中期,决策者在继续扩大联邦监管的同时,大学校园内和华盛顿的经济学家及法律学者开始质疑传统的“市场失灵”作为这些(监管)政策的依据是否恰当,以及政府干预无私地造福民众的假设前提。两大进展极大地推动了这一运动的进程:日新月异的计算机技术和日益增多的社会科学数据使得研究人员可以检验市场失灵的论断和政府干预的后果;同时,公共选择理论和更广泛的法律和经济学运动则向传统的决策者动机假设提出了挑战。
 
新近出现的监管经济理论认为,这些政策是决策者所提供的商品,他们将某些消费者和供应商的利益重新分配给其他人,以此为决策者谋求更多的政治支持。与传统的监管“公共利益”理论认为决策者都是可靠地改善公共利益的利他主义者不同,这一经济理论认为,政策的制定只是用来增加当选决策者的政治支持,以及官僚决策者的机构预算、工作安全和声望。这种自利的行为并非出于决策者的恶意,而是由于他们所面对的诱惑;这样做的人往往更容易保住并扩大他们的权势。他们倾向于继续实施监管并采取其他的国内政策干预,直到他们无法再在政治上获得净收益为止。
 
以这种对政府干预可以说是悲观的观点,政策研究人员对数十年来里程碑式的监管进行了重新审视。他们的发现打破了人们的幻想。
 
铁路
 
对铁路的监管最终增加了工业产品的价格,并将由此所得的收益用来补贴大宗商品和农业产品的运输。这会让中西部的农民和矿工感到高兴,同时也在财政上保护了铁路公司(至少在一段时间内)。但是,它却通过扭曲工业产品的成本和减少消费者对它们的消费损害了整体福祉。因为受益者可以意识到他们的收益,而普通民众却几乎注意不到他们的损失,决策者通过这样的干预获得了净收益。
 
除此之外,城市之间高密度、长途路线的货运定价高于成本,所得的收入用于补贴短途、低密度的乡村路线。同样,这会让某些特殊利益群体高兴,但是,却伤害了整体福祉,因为城市间商品运输的高额成本扭曲了整个市场。
 
大萧条时期,这一安排受到了卡车运输兴起的威胁。政策制定者对此的反应不是放松对铁路的监管,而是在1935年对卡车运输实施类似的监管,建立了另一个交互补贴网。同样,这些政策制定者得到了受益者的奖励,而公众则被在很大程度上被隐瞒了成本。
 
航空
 
航空监管同样也形成了一个实际上对高密度长途航线征税的票价结构,用来补贴特殊利益群体所看德克萨斯和加利福尼亚州内航空旅行市场——它们的规模大到足够发达,但由于没有越过州界而免受联邦政府的监管——研究显示,更为低廉的票价和高效的运营并不会威胁飞机乘客的安全。
 
相比之下,在国内市场,以每乘客英里计,航班价格要昂贵得多。但是,这些高额的票价对航空公司益处甚微,因为它们将所得的大部分收入用于非价格性的服务竞争:免费饮料,宽敞的航班,殷勤(又有吸引力)的乘务员等。
 
电话
 
电话费率监管限制了进入,并形成了长途对本地服务的交叉补贴。
 
在微波通讯技术发展之前,长途服务都是由昂贵的同轴电缆提供。因此,这种服务主要由较为富有的通话者使用,他们支付的费率远高于边际成本,从而为交叉补贴提供收入来源。 但是,随着微波通讯服务的扩大和中产阶级家庭流动性增强,由于长途服务的准入竞争,交叉补贴的成本和“进步”理由越来越不堪一击。 截至1981年,州际电话占总通话时长的8%,但却支付了27%的本地通话费用。这些扭曲的费率吸引了竞争对手,它们在受到监管和美国电话电报公司(AT&T)的阻挠时,通过反垄断诉讼最终迫使司法部终止了监管和AT&T/贝尔系统的垄断。
 
电力
 
20世纪上半叶,电力行业的演变导致拥有大型发电设备的垄断供电公司为小区域提供服务。政策制定者对这些自然垄断公司进行费率监管,理由是,与自由放任相比,这会降低电费,并增加消费者接入(电网)和消费。
 
然而研究发现,对电力公司的费率监管并没有降低费率。相反,它使得电力行业偏向于不断增加发电量来满足定价偏低的高峰需求,导致整个系统更容易产生过度的资本投入。公共事业公司过度建设它们的发电厂——尤其是核能设施——通过监管机构的批准将成本转嫁给消费者。
 
银行
 
历史上,美国的银行监管既可以通过提供财政收入让政府受益,又可以通过保护他们免受竞争而让银行受益。在美国历史早期,州政府授予银行在小地理区域内的市场权力,以换取向它们征收沉重的税收和杂费,然后银行再将这些费用转嫁给它们的顾客。州政府禁止全国性的银行业务,并且严格限制了“支行”的业务,尽管支行和州际银行会为存款者提供极大的便利,并且对商业和借款人也是一大福音。此外,他们也会保护银行免受区域银行业崩溃的风险,如大萧条此前数年和大萧条初期曾发生的那样。
 
大萧条时期的银行业监管(强制性政府管理的储蓄保险,以及商业银行与投资银行分离)就是要抗击这些崩溃,但是,通过将银行的风险转嫁纳税人,这些政策主要帮助的是公司,而不是消费者。具有里程碑意义的1933年《银行法》是一次典型的互助式妥协,其中,小型农村银行的民粹主义支持者获得了联邦储蓄保险(在富兰克林·罗斯福总统、财政部、美联储以及美国银行家协会的反对下),用来换取限制商业银行的投资行动——当时,这被认为是大萧条的罪魁祸首。银行业监管的后遗症是成本过高的银行体系支离破碎。
 
健康和安全
 
人们普遍认为,1970年代开始的联邦健康和安全法规浪潮使美国工人更安全。乍看起来,事故数据支持这一说法;1970年代以来,各种形式的工业事故均在下降。但是,随着数据范围的扩大,这种支持消失了:在1970年代的监管之前,事故发生率已经下降了几十年。在职业安全与健康管理局(Occupational Safety and Health Administration)等类似机构成立之后,事故发生率没有进一步下降。
 
长时间内稳定下降的事故发生率表明,在过去一个世纪中,“世俗力量”,而不是监管,才是安全改善的主要贡献者。安全不过是一种普通的商品 ,随着人们实际收入的增加,他们会更多地消费它。因此,在20世纪,随着美国人民的生活水平不断提高,工人们要求更为安全的工作场所,坚持以更高的薪酬作为冒险的回报冒险。雇主的回应是提供更多的安全性。
 
这凸显了研究人员在研究市场失灵时的另一个新发现:市场对于失灵似乎远没有决策者所设想的那么脆弱。例如,健康风险的存在并不意味着一定要采取监管措施。通过正常的市场力量,或者工人们获得足够的补偿,使他们愿意去承担风险,或者雇主降低风险,以降低工资溢价。因此,健康风险会被内化于市场决策中。
 
环境
 
很多人并不知道,在1970年春天,加利福尼亚州参议院以对环境的担忧为由,投票决定在1975年以前禁止内燃机。这一乌托邦式的想法——竟然不可思议地受到汽车工人联合会(United Auto Workers)的支持——最终因为不切实际而没有实现,尽管有一些金州(加利福尼亚州的别称)的决策者仍然支持这个想法。
 
联邦《洁净空气法》也反映了类似的乌托邦式的想法。对于常规污染物,美国环境保护局(EPA)必须每五年准备一份“准确反映最新科学知识”的关于暴露的健康影响的文件。然后,它必须设定一个“保护公共卫生的必要条件……允许足够的安全边界”的标准以确保“对统计学中的敏感群体的相关样本没有任何健康上的副作用”。最高法院在2001年对惠特曼诉美国卡车运输协会(Whitman v. American Trucking Association)案中裁定,《洁净空气法》,“明确禁止在[污染限制]设定过程中考虑成本因素。”因此,环保局对常规污染物的决定全部是由科学确定的减少排放的好处——无论成本如何,即使远远高于收益——因为这正是法律指示环保局所做的。
 
《洁净空气法》在1990年之后一直没有修订过。在没有法定变更的情况下,乌托邦式的“成本无关紧要”的大气质量标准将继续是一个严重的问题。
 
“监管经济理论认为,政策的制定只是为了增加当选决策者的政治支持和官僚决策机构的预算、工作安全和声望。”
 
3 决策者间或对去监管的支持
 
根据监管的经济理论,政策变迁是决策者受到激励产生的结果。研究表明,即使没有监管,某些具体的市场依然会保持良好运转,而仅凭现有的监管会危害公众福利本身并不足以提供放松监管的激励。在某些情况下,20世纪下半叶为政策转变提供了更为有效的激励。
 
从1960年代开始(如果不是更早),美国面临着来自恢复了第二次世界大战中被摧毁的工业能力的国家的激烈经济竞争。与此同时,美国经济在“伟大社会”计划(the Great Society programs)和越南战争造成的不断增加的财政负担,以及美联储采取刺激经济的措施而带来的日益增长的通货膨胀压力之下,美国也在苦苦挣扎。这造成了1960和70年代的“滞胀”,而一波又一波的高失业率和高达两位数的通货膨胀率激发了通过政策变革提高经济效率的政治诉求。
 
早在约翰 F·肯尼迪政府时期以及后来的杰拉德·福特政府时期,就采取过放开某些市场的初步举措。但是去监管运动在1970年代才真正实行开来。如前所述,参议员泰德•肯尼迪在委员会顾问斯蒂芬·布雷耶的帮助下,利用经济研究显示,在交通部门的某些方面放松监管会降低价格,而不会引发监管机构长期预测的负面影响。对于正在与滞胀做斗争的立法者而言,仅仅通过减少政府干预来降低价格和刺激经济的机会还是很有吸引力的。
 
1980和90年代,随着美国经济的复苏和扩张,去监管化的经济要求似乎减弱了。然而,重大的自由化和其他国内政策改革仍在持续:1990年的《基地调整和关闭法案》(技术上是国防政策,但实际针对的是在劳工和土地上的国内支出),1992年的《国家能源政策法案》,1996年的《联邦农业改良和改革法案》,以及1999年的格雷姆- 里奇-比利雷金融改革。其中的一些政策是迫于财政压力;乔治 H.W.布什和比尔•克林顿总统都为财政赤字感到担忧,他们将市场自由化作为削减政府开支甚至是带来新的财政收入的一种手段。而在这一时期,信息技术的发展或许也进一步推动了去监管化——银行、广播、零售电信等历史悠久的行业发现了采用这些技术革新的新方法。
 
这些去监管化带来了巨大的经济效益。它们不仅降低了产品价格并改善了在它们各自行业的产品供给,而且还推动了整个经济层面的重大创新,如即时交付系统和在线商务。
 
4 二十一世纪
 
市场自由化的势头在新世纪出现逆转。过去16年中,似乎没有一项政策变革可以被称作重大的去监管化,而2001年的《美国爱国者法》(USA PATRIOT Act),2002年的《萨班斯-奥克斯利公司管理法》(Sarbanes-Oxley corporate governance act),2002年以及随后的农场法案(farm bills),2005年的《能源政策法案》,2010年的《患者保护与平价医疗法案》,2010年的《多德-弗兰克金融监管法案》(Dodd-Frank financial regulation act),以及2015年的联邦通讯委员会“网络中立”法规都加大了联邦政府对市场的干预,并为《美国联邦法规》增添了数万页。
 
如同此前的放松监管时期,这一新时期也可以部分地归因于外部的变化——也就是重大的新闻事件。 2001年基地组织恐怖分子对纽约和华盛顿的袭击和2001-2002年的会计丑闻分别促成了《爱国者法案》和《萨班斯-奥克斯利法案》(Sarbanes-Oxley),而2007-2008年的金融危机以及随之而来的经济衰退促成了《多德-弗兰克法案》。
 
去监管势头不再是一件憾事,因为进一步自由化还可以带来许多公共福利——这在《监管》中有定期记载。近年来,有些被摒弃的利益引起了公众和政治关注——范例包括土地利用(如放宽分区和建筑限制),医疗保健(如放宽药物审批要求),以及执业许可证(如废止或者减少资格培训和许可证要求)——然而,改革即使存在,进展也相当缓慢。
 
5 展望未来改革
 
自由化能否在不远的将来更上层楼?改革者提出了进一步放松管制的三条策略:选举改革,程序改革和教育。我们下面对此逐一展开论述。
 
选举改革?
 
许多去监管的拥护者认为,进一步的改革唯有通过政治体制才能实现:为华盛顿和州政府选出更为赞成自由市场的决策者。
 
新一届共和党控制的国会和特朗普政府似乎体现了这一方式。候选人特朗普的竞选纲领中包括了撤销“75%”的联邦监管的大胆誓言,而放松监管也是共和党候选人数十年来标准的竞选承诺。特朗普总统已经下令,每颁布任何一项新的联邦监管,同时就要废除两项监管,并且年冻结明年遵守联邦监管的费用,以便用其他地方监管成本的削减来抵消新的监管带来的增量成本。与此同时,国会中的共和党人开始启用很少触发的《国会审查法案》(CRA)来推翻奥巴马政府在最后几个月中颁发的监管。(参见“奥巴马的创纪录午夜” 第5页)
 
但是,除了CRA行动之外,新政府和国会立法者下一步会采取什么样的具体措施仍然并不明朗——甚至连“废除75%的联邦监管”以及两项旧监管换一项新监管的的含义都很模糊。尽管华盛顿智库,大学的政策研究人员以及国会各委员会的工作人员都提出了许多不错的去监管改革建议,却没有一项被国会或特朗普政府公开接受作为其将要采取的重大举措,这迥异于1970-90年代的改革。我们有理由怀疑,这些政客的去监管承诺是障眼法还是是真正的政策目标。
 
除此之外,他们大胆的举动是否拥有真正的选举支持也不并确定。投票人可能会表示他们支持“去监管”,但是,他们的投票行为表明,他们真的对监管没兴趣,或者,他们接受了“政府监管总会使公众受益”这一老套的公众利益假说。此外,他们经常会对政客倾斜市场让特殊利益群体受益的做法进行奖励。
 
在很多情况下,如果国会中的某个成员想要全盘否定监管和其他经济偏袒,那么,她只有通过剥夺自己选区内的特殊利益群体通过“操纵”市场获利,以及互投赞成票的机会以获得国会同僚支持她的选民认为重要的政策,才有可能成功。因此,她的选民将承受更为沉重的监管负担,交纳更高的税,承受更多的价格,而其他选区的立法者则为他们的选民带来了政府项目的好处和互惠投票协议。
 
任何一位希望再次当选的立法者(实际上他们全都是这样)都会意识到,如果反对经济偏袒的是非观念太强,会让她丧失选票以及再次当选所需的经济支持。立法者在承诺对经济偏袒投反对票并且这样做后不能指望再次当选,除非她的选民在她坚守承诺后在某种程度上有义务重新选举她。富于改革思想的立法者陷入了“囚徒的困境”游戏中:只有抱成一团,在立法机构内拥有无法挑战的大多数席位,他们才是安全的。但是,一旦这一“大多数”被打破,背叛者反而会受益,而非背叛者则会受到惩罚。这一领悟让许多富于改革思想的政客叫苦不迭。
 
有些选举改革者建议对官员实行任期限制,通过减少连任压力来打破游戏规则。 但是,只要一名立法者有一次连任的机会,或者有机会换任其民选职位,就总会存在令人放弃承诺,寻求特殊利益支持的诱惑。 此外,对选举产生的官员实施任期限制的选民相对于不采取限制的邻近选区处于不利地位。 再次,这些选民会剥夺自身的经济偏袒,却仍然要纳税,并支付更高的价格,用来为政府在其他地方的优惠提供资金。
 
如果以宪法的形式为整个立法机构规定任期限制呢?这无法消除选民自身利益的根本问题。党组织不是提名同一个政客竞选连任,而是会找到努力实现他们即将离任的前辈们所追求的经济偏袒的候选人。具体的立法者可能会改变,但是,政治和经济博弈仍会继续。
 
程序改革?
 
国会议员们明白,经济上的偏袒就是一个“囚徒的困境”。 当赌注足够高的时候,他们就会设法通过合作的方式逃避成本。 程序改革模式常被提及的一个例子是基地调查和关闭(BRAC)系统。
 
冷战结束后,人们广泛认识到,鉴于国家新的国防需求,美国国内军事装备存在巨大的,昂贵的盈余。 但是,由于当地的国会议员会阻止危及他们自身所在选区的立法,关闭这些基地在政治上非常困难。 实质上,国防已经成为民间基地员工和承包商的就业项目,对于广大美国民众而言,收益不大,而却成本高昂。
 
为了结束这一僵局,国会在很多程度上从立法者手中拿掉了关闭基地的决策权。 根据1990年的立法,他们将这个政治上困难重重的任务委托给一个基地关闭委员会,让他们甄别能以很小的军事准备风险关闭的军事设施。 在连续四轮次BRAC之后,数十个基地先后被关闭。
 
BRAC程序的显著成功取决于授权法规的两项巧妙规定。 首先,基地关闭委员会列出的待关闭设施名单必须被白宫和国会全盘接受或拒绝; 单个立法者没有机会挽救“他们”的基地。 在民众的目光之下,要么把苦药完全吞下,要么就完全不吃。 其次,只有在白宫批准名单后45天内通过一项不赞成的决议之后,国会才可以拒绝整份名单中建议关闭的基地。 由于BRAC委员会每次都策略性地编制并上报少量不必要基地的小名单,每轮BRAC仅有少数国会(议员)选区反对,而国会中的其他成员和白宫则从(关闭基地的)节省中获益。 因此,国会从未拒绝BRAC名单。
 
不幸的是,BRAC程序似乎并不适用于应其他的国会审议,包括监管。事实上,这可能是一次独一无二的成功。类似的独立委员会也做过其他尝试,但是,国会没有授予其中任何一个它曾给过BRAC 的权力。在大多数情况下,国会不会放弃这样的权力,因为这样做会消灭国会生活的内容:互投赞成票。
 
并且,甚至BRAC也并不像上面叙述的那样成功。虽然国会从未拒绝BRAC名单,但它考虑过名单也并不太多。在1995年名单之后,这一制度分崩离析,因为委员会成员希望将他们的注意力转向选举人票丰富的德克萨斯和加利福尼亚州的许多基地。克林顿或许属于财政鹰派,他批准了1995年的关闭名单,但是,他不想损害他在这些州再次赢得选举的机会。因此,他找到了阻止自己考虑下一份名单的方法。从那时起,华盛顿的议员们同样也避免编制显著影响加利福尼亚州和德克萨斯州的名单,因此,BRAC仅在2005年增添了一轮。除此之外,保留基地开放的支持者开始将他们的游说工作从立法者转向BRAC委员会成员,实质上是重新恢复了游戏规则。
 
如果无法避免经济偏袒,也许国会至少可以找到一种成本较低的方式向其预期的受益人慷慨解囊。例如,政府不再对市场进行监管,而是直接补贴目前享受监管优惠的特殊利益群体,但作为回报,经济学家将设计补贴的方式,力求减少监管造成的市场扭曲。
 
1996年的农业法案,题为《联邦农业改良和改革法案》,曾对60年来提高农民收入的价格支持和种植面积控制的扭曲市场体制做过这种尝试。这一法案用5年定期的直接补贴取代价格支持和种植面积控制。农民还会得到他们的钱,但是以什么样的价格生产多少食物均由市场决定 ——相比此前的政策是一个极大的进步。
 
1996年和1997年,农民对新方案感到满意,因为当时农产品的高价意味着新的补贴大于他们在旧制度下得到的价格支持。但是,当农产品价格在1998年和1999年暴跌时,国会违反付款时间表,为农民增加了60亿美元的额外补贴——这一证据,如果需要的话,显示了立法者无法恪守承诺,停止用纳税人的钱去补贴特殊利益群体。
 
好消息是,在这种情况下,国会一次性给予农民60亿美元补贴,而没有恢复价格支持。坏消息是,此后,国会进一步违反协议并恢复了农业补贴,这再次扭曲了农民的作物种植决策。
 
许多分析师青睐的最终程序改革是成立一个由经济学家组成的独立机构,发布关于经济监管的成本和收益的报告。这种思路认为,目前主要由智囊团和学者进行的分析如果可以独立于政治过程的话,影响力或许会更大。假设政策制定者会读这些报告,选民会在新闻中读到这些报告,他们就会反感政府对市场进行干预。
 
作为政策分析师,我们对这一想法表示同情。我们也对其成功的潜力持怀疑态度。历史表明,这种努力本身对政策制定者和公众的影响很小。
 
“分析师可以在这方面为行政机构提供智力和操作方法上的支持,但是,他们的分析并不能推动决策进程。它们只能等待并期盼有望放松监管的最佳时机。”
 
例如,20世纪60年代初,肯尼迪政府在国防部任命了富于创新的福特汽车公司总裁罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)和兰德经济学家阿兰•恩托文( Alain C. Enthoven),以及以“精明小子”著称的麦克纳马拉在福特公司的骨干 - 年轻的管理科学专家和量化分析师。在国防部,他们将经济分析的作用制度化,以此作为一种巧妙的方式向“为更多的基地和设备提供服务的请求说“不”。但是,这种努力只有在白宫的支持下才有效。系统分析办公室(Enthoven)在1960年代恩托文担任主管时最为强大。但是,在理查德·尼克松(Richard Nixon)就任总统并任命梅尔文·莱尔德(Melvin Laird)为国防部长时,对项目选择的权力平衡转移到服务上。分析人士再也无法主导服务,因为后来的总统不想这样做。“精明小子”提供的打破常规的分析方式只有当权力要求它有效时才有效。
 
正如《监管》所记录的,近几十年来,华盛顿和州首府都做过类似的尝试。 监管中的“日落”条款,强制性成本-效益分析以及其他形式的监管审查似乎对监管影响不大——除非它们得到了总统或州长的大力支持。然而,即使在这些情况下,真正驱动去监管化的也不是分析,而是行政长官的意志。分析师可以为行政机构在这方面提供智力和操作方法上的支持,但是,他们的分析并不会推动决策进程。它们只能等待并期盼有望放松监管的时机,就象那些在20世纪后期带来自由化的时机。
 
教育是惟一的希望吗?
 
对未来决策者的教育或许会带来更为理性的监管,如果不是更少的监管。法律界提供解释法律法规的法官,以及一小部分的立法者,监管者和为他们配备的员工。由于芝加哥大学法律与经济学运动的兴起,所有精英法学院的终身教职现在均包括经济学家。如果没有接受过市场如何运作,它们的有效性特征有多么强大,以及为何规范它们的各种尝试往往会会造成不正当的结果等方面的培训,一个人就无法从顶级法学院毕业。
 
 
但是,去监管化最好,也是最终的希望终寄托在未来数代选民身上。他们会得到他们要求的立法者和法律。对选民而言,要求或默许监管是很容易的——因为大多数选民不了解它的影响:价格上涨,税收上涨,自由被束缚。今天的学生就是明天的选民,我们必须培养他们的这种意识。学生对自由市场的好处和监管的成本了解越多,他们在日常生活中看到的这些教训越多(例如Uber,Airbnb,食品卡车,微型酿造和微量蒸馏),他们投票给支持政府干预市场的政客的几率也就越小——至少我们希望如此。
 
可以肯定的是,这样的教育活动与在大学校园和民众中至少流行了100多年的政府和市场的公共利益观点相冲突。许多人认为这种观点是无法扭转的。但是,还有什么其他更有希望的策略呢?
 
如果大多数公民认为要求政府经济偏袒的做法是好的,且毫无问题,那么,政客就会迎合这些要求。没有任何制度上的魔法子弹可以阻止他们。
 
6 结论
 
监管公共利益理论宣称,市场往往运作不良。也就是说,市场被认为是效率不高,消费者没有受到公平的对待。根据这一理论,如果精心设计,政府对市场的监管式干预可以让市场更加高效和公平。
 
然而,当研究人员开始调查现实世界中的监管措施来衡量这些益处时,他们却大失所望。公共利益极为少见,而特殊利益群体和政策制定者却收获很多——当然还有很多的无谓损失。更令人鼓舞的是,研究人员发现,大部分的监管市场起初并没有市场失灵,因此,如果取消监管,市场效率将会更高。至于确实存在失灵的市场,监管往往并没有提高效率。
 
监管干预通常并不能令公众受益,它仅仅是将收益从某些公司重新分配给其他公司,以及从某些消费者重新分配给其他的消费者,在此过程中施加净成本。鉴于美国在21世纪面临的诸多经济挑战,这些再分配将越来越多地影响公共福利。
 
关于作者
彼得·范·多恩和托马斯·A·费里分别为《监管》的编辑和编辑主任。他们同时也是加图研究所的资深研究员。
 
延伸阅读
■ “A Somewhat Better Connection,” by Robert W. Crandall. Regulation 25:2 (Summer 2002), 22–28.
■ “Banking Approaches the Modern Era,” by Charles W. Calomiris. Regulation 25:2 (Summer 2002), 14–20.
■ Government Failure vs. Market Failure: Microeconomics Policy Research and Government Performance, by Cli ord Winston. AEI–Brookings Joint Center for Regulatory Studies, 2006.
■ “Lessons Learned and Forgotten,” by Richard L. Gordon. Regulation 25:2 (Summer 2002), 46–50.
■ “Moving Ahead,” by Thomas Gale Moore. Regulation 25:2 (Spring 2002), 6–13.
■ “Retrospective Review in Four States,” by Stuart Shapiro, Debra Borie- Holtz, and Ian Markey. Regulation 39:1 (Spring 2016), 32–35.
■ “The Motivations behind Banking Reform,” by Randall S. Kroszner. Regula- tion 24:2 (Summer 2001), 36–41.
■ “When Law and Economics Was a Dangerous Subject,” by Nicola Giocoli. Regulation 38:4 (Winter 2015–2016), 32–38. 
 
译:王祥丽
校:戴尊国
审:朱子悦 Tina
 
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