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基本农田为什么会长在山上

在一般人的印象中,耕地或者说基本农田应该是落在平地上。尽管梯田在视觉效果上美轮美奂,会引发很多文艺青年的喝彩,但从农业的产出来看,还是平地上好。理由非常简单,因为平地里的农田便于灌溉,在播种和收割时也便于机械化操作。在我们老家,当年分田——也就是包产到户的时候,为了公平起见,梯田和平地上的水田往往是要搭配起来进行分配,杜绝某些人因为运气太差而分到手的都是梯田……
 
  
 
如果单从农业生产的角度而言,在梯田上种植并不是一件比较划算的生意,也正是如此,在那些稍有农地资源的地方,很少会有梯田,更多的农作物则是被种植在平地上的农田里。不过最近(指2010年以后)在浙江等地,却出现了在山上开垦农田的举动,而且这并不是一县一地的现象,而是在很多地区,甚至是全省范围内的举动。据浙江省政府官网数据显示,在过去的5年里,浙江完成垦造耕地113.8万亩。这么多的耕地从哪里来?当然不会是凭空从天上掉下来——除了海边地区可以围垦造田,绝大多数县市还是把耕地往山上移。
 
  为了能够在山上辟出耕地,政府花了不少资金。据《中国国土资源报》报道,其中,宁波市鄞州区把垦造耕地补助资金,从原来6万元/亩提高到10万元/亩,山区、半山区建成达到节水灌溉要求的垦造耕地项目补助增加2万元/亩。这就回到了本文开头的一个问题,既然梯田的效益并不高,那浙江省为什么还要在山上开辟耕地,甚至给予重金补助?
 
  事实上,浙江省之所以要垦造耕地,表面上看是为了维持农业生产必需的耕地,但更重要的目的并不是为了耕地,而是为了维持每年的建设用地数量。根据浙江省发改委和浙江省国土厅的数据和资料,今后5年浙江拟固定资产投资10万亿元以上,这也意味着今后将占用越来越多的耕地。而《土地管理法》所规定的“占用耕地补偿制度”则意味着浙江方面必须开垦新的耕地来弥补因此而减少的耕地。
 
  法律上具体是这么规定的:“非农业建设经批准占用耕地的,按照‘占多少,垦多少’的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。”正是因为有这个“最严格的耕地保护”制度,才会有浙江方面不惜血本在山上开辟耕地的举措。据报道,今年(2013年)内浙江要完成垦造耕地16万亩。
 
  或许有人会说,无论土地的肥沃程度还是耕作的便利性,将耕地开在山上都是一件得不偿失的事,为什么浙江要这么做?如果单单是着眼于农业生产,这个论断当然成立,但如果是把目光再放远一点,情况就是两样:如前所述,在山上开垦一亩地的成本在10万元左右,但平原地区一亩建设用地的价值可能就是100万元,一来一去,政府还是赚了将近90万。更何况,不少林地在被辟为耕地的过程之中,本身就可以将树木出卖而获得一笔收入,一地三用,何乐而不为呢?
 
  当然,并不是所有人都会从中受益,比如说当地的村民可能就会因为林地被破坏利益受损。就像有村民在接受媒体采访时表示,当地村民主要种植蘑菇,原料以木材为主,之前他们可以直接上山砍伐。但被垦造成为耕地之后,当地木材价格已经上涨至30元/100斤左右,导致蘑菇种植成本上升,更重要的是当地的生态环境遭到破坏,甚至引发了山体滑坡、泥石流等自然灾害。
 
  事实上,类似的占补平衡政策并不只是在浙江一地出现,而是全国各省市都存在,只不过各地表现形式不一。由于城市化的推进要占用耕地,但《土地管理法》上又有“占用耕地补偿制度”这个金箍棒,怎么办?各个部门都在小心翼翼地推进各种形式的“占补平衡”,国土资源部于2006年8月1日起施行《耕地占补平衡考核办法》。而在2008年颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中,号召在全国范围内实行城乡建设用地“增减挂钩”,华北等地农民的“撤村改居”就是在这一大背景下产生。而浙江由于“七山二水一分田”的资源禀赋,无法从农民手中获得更多的建设用地,于是把脑子动在山上,通过将林地开辟为耕地获得更多的建设用地指标。
 
但是,这个占补平衡的游戏玩着玩着就会忘记初心,在不少地方就会变成一些地方政府套利的游戏,通过虚假的基本农田来获得各种财政补贴:既没有增加耕地,同时还导致水土流失等环境保护问题,就像中央环保督察组在浙江所指出的那样,浙江省生态环境环保还存在明显短板。 
 
当然,你可以说这种“占补平衡”是一种自欺欺人的游戏,但问题是,在法律上存在“占用耕地补偿制度”的前提,且有大量的人口从农村涌入城市的大背景下,地方政府还有比这个更好的办法吗?从这个意义而言,要解决在山上造耕地的问题,归根结底要改革土地管制制度,在保护耕地和确保城市发展之间取得平衡。
 
本文原发于2013年7月8日《南方都市报》,有修改。



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