在一般人的印象中，耕地或者说基本农田应该是落在平地上。尽管梯田在视觉效果上美轮美奂，会引发很多文艺青年的喝彩，但从农业的产出来看，还是平地上好。理由非常简单，因为平地里的农田便于灌溉，在播种和收割时也便于机械化操作。在我们老家，当年分田——也就是包产到户的时候，为了公平起见，梯田和平地上的水田往往是要搭配起来进行分配，杜绝某些人因为运气太差而分到手的都是梯田……

 

　　

 

如果单从农业生产的角度而言，在梯田上种植并不是一件比较划算的生意，也正是如此，在那些稍有农地资源的地方，很少会有梯田，更多的农作物则是被种植在平地上的农田里。不过最近（指2010年以后）在浙江等地，却出现了在山上开垦农田的举动，而且这并不是一县一地的现象，而是在很多地区，甚至是全省范围内的举动。据浙江省政府官网数据显示，在过去的5年里，浙江完成垦造耕地113.8万亩。这么多的耕地从哪里来？当然不会是凭空从天上掉下来——除了海边地区可以围垦造田，绝大多数县市还是把耕地往山上移。

 

　　为了能够在山上辟出耕地，政府花了不少资金。据《中国国土资源报》报道，其中，宁波市鄞州区把垦造耕地补助资金，从原来6万元/亩提高到10万元/亩，山区、半山区建成达到节水灌溉要求的垦造耕地项目补助增加2万元/亩。这就回到了本文开头的一个问题，既然梯田的效益并不高，那浙江省为什么还要在山上开辟耕地，甚至给予重金补助？

 

　　事实上，浙江省之所以要垦造耕地，表面上看是为了维持农业生产必需的耕地，但更重要的目的并不是为了耕地，而是为了维持每年的建设用地数量。根据浙江省发改委和浙江省国土厅的数据和资料，今后5年浙江拟固定资产投资10万亿元以上，这也意味着今后将占用越来越多的耕地。而《土地管理法》所规定的“占用耕地补偿制度”则意味着浙江方面必须开垦新的耕地来弥补因此而减少的耕地。

 

　　法律上具体是这么规定的：“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”正是因为有这个“最严格的耕地保护”制度，才会有浙江方面不惜血本在山上开辟耕地的举措。据报道，今年（2013年）内浙江要完成垦造耕地16万亩。

 

　　或许有人会说，无论土地的肥沃程度还是耕作的便利性，将耕地开在山上都是一件得不偿失的事，为什么浙江要这么做？如果单单是着眼于农业生产，这个论断当然成立，但如果是把目光再放远一点，情况就是两样：如前所述，在山上开垦一亩地的成本在10万元左右，但平原地区一亩建设用地的价值可能就是100万元，一来一去，政府还是赚了将近90万。更何况，不少林地在被辟为耕地的过程之中，本身就可以将树木出卖而获得一笔收入，一地三用，何乐而不为呢？

 

　　当然，并不是所有人都会从中受益，比如说当地的村民可能就会因为林地被破坏利益受损。就像有村民在接受媒体采访时表示，当地村民主要种植蘑菇，原料以木材为主，之前他们可以直接上山砍伐。但被垦造成为耕地之后，当地木材价格已经上涨至30元/100斤左右，导致蘑菇种植成本上升，更重要的是当地的生态环境遭到破坏，甚至引发了山体滑坡、泥石流等自然灾害。

 

　　事实上，类似的占补平衡政策并不只是在浙江一地出现，而是全国各省市都存在，只不过各地表现形式不一。由于城市化的推进要占用耕地，但《土地管理法》上又有“占用耕地补偿制度”这个金箍棒，怎么办？各个部门都在小心翼翼地推进各种形式的“占补平衡”，国土资源部于2006年8月1日起施行《耕地占补平衡考核办法》。而在2008年颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中，号召在全国范围内实行城乡建设用地“增减挂钩”，华北等地农民的“撤村改居”就是在这一大背景下产生。而浙江由于“七山二水一分田”的资源禀赋，无法从农民手中获得更多的建设用地，于是把脑子动在山上，通过将林地开辟为耕地获得更多的建设用地指标。

 

但是，这个占补平衡的游戏玩着玩着就会忘记初心，在不少地方就会变成一些地方政府套利的游戏，通过虚假的基本农田来获得各种财政补贴：既没有增加耕地，同时还导致水土流失等环境保护问题，就像中央环保督察组在浙江所指出的那样，浙江省生态环境环保还存在明显短板。　

 

当然，你可以说这种“占补平衡”是一种自欺欺人的游戏，但问题是，在法律上存在“占用耕地补偿制度”的前提，且有大量的人口从农村涌入城市的大背景下，地方政府还有比这个更好的办法吗？从这个意义而言，要解决在山上造耕地的问题，归根结底要改革土地管制制度，在保护耕地和确保城市发展之间取得平衡。

 

本文原发于2013年7月8日《南方都市报》，有修改。