难产的《社会抚养费征收管理办法》

2014年11月，《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》（以下简称《送审稿》）开始了为期1个月的公开征求意见。按照一般的立法惯例，在《送审稿》公布后的一年之内往往会出台正式的行政法规，但是时至今日，《社会抚养费征收管理条例》并未公布成为正式的行政法规。

尽管社会抚养费的行政法规尚未公布，但是《人口与计划生育法》却于2015年12月27日在十二届全国人大常委会第十八次会议修改，决定放开全面二胎。或许社会抚养费的修改难与全面二胎有关?

更有意思的现象是，就在4月13日国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》（【国办发2016】16号文）中又把“社会抚养费征收管理办法（修订）”列为年度预备项目。根据该文件的分类，国务院的年度立法计划分为“全面深化改革急需的项目”、“力争年内完成的项目”和“预备项目”，而社会抚养费征收管理办法的修订则是列在“预备项目”中。由此可见，在国务院的立法规划中，社会抚养费征收管理办法的修改已经并不是最迫切的。

社会抚养费的逻辑漏洞

2001年通过的《人口与计划生育法》第一次在法律层面出现了“社会抚养费”这个概念，该法第四十一条规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”社会抚养费的定义还是在2002年《社会抚养费征收管理办法》界定，即“为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用”。

按照此定义，社会抚养费之所以存在，是为了弥补政府在（超生子女）的社会事业的财政支出，包括但不限于卫生、教育等费用。正如时任国家计生委新闻发言人江亦曼于2001年《人口与计划生育法》颁布之后的新闻发布会解释道：“法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为，多出生人口侵占了较多的社会公共资源。”这个说法也在《社会抚养费征收管理办法》中得到了验证，该法第1条明确指出社会抚养费的征收是为了“实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”。

但这种解释是有疑问的。首先，财政支出没有考虑代际公平。假设超生的孩子会导致政府在教育等领域的更多支出，而且每个家长缴纳的税收都是一致，那么更多的孩子确实是会让政府有更多的财政支出。但孩子最终是会从一个单纯的消费者变成生产者，假如此前的逻辑成立，那也就意味着在过了一代人之后，此前超生的家庭给社会创造了更多的财富，而此前的一胎家庭则是从这些超生家庭中受益。由此来看，现在对这些家庭征收社会抚养费，从代际公平的考虑并不恰当。更何况，在很多地区，对家庭征收高额的社会抚养费会导致家庭陷入贫困。

其次，社会抚养费的征收标准并不恰当。既然社会抚养费被定义为是对“较多的社会公共资源的补偿”，那么如何补偿才是恰当？按照社会抚养费征收管理办法的规定，“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”通常而言，公共资源的成本是边际递减，那就意味着一个家庭的第二个、甚至第三个孩子的成本会比第一个更少，征收的社会抚养费也该更少。但事实是，各个省份有关社会抚养费的征收办法中，第三胎所要缴纳的费用远高于第二胎和第一胎。以上海为例，如果当事人是城镇居民，这个比例是1:6:12。如果从这个征收标准来看，社会抚养费更像是对违反计划生育的处罚，而不是补偿公共资源。更为重要的是，当违法计划生育者被征收高额的社会抚养费时，可能会危及到家庭的抚养责任，甚至很多家庭会因此而至贫。

最后，也是更为重要的是，社会抚养费将其逻辑建立在一个根本就不存在的前提之上，认为“多出生人口侵占了较多的社会公共资源”。人在社会生活与发展当然要耗费资源，但更为重要的是人同时也在创造价值，而且创造的价值会高于其消耗的资源，否则就无法解释为什么中国在人口越来越多的情况下经济社会发展并没有陷入停滞，而且各项指标都要好于以前。因此，以不符合生育规定为由而征收社会抚养费，这种理由实际上并不存在。   

 社会抚养费如何落幕？

据全面二胎之后，以限制人口数量为目标的计划生育即将完成其历史使命。假设不对生育数量进行限制，那么社会抚养费也就没有存在的必要。那么，我们必须面对一个问题是，此前收取的巨社会抚养费，我们该如何面对？或者说，政府该如何面对那些缴纳了社会抚养费的群体？

之所以讨论这个问题，一个直接的原因是中国目前的人口总和生育率离正常的人口更替有着很大的距离。从1990年代初开始，中国的人口总和生育率已经下降到世代更替水平以下：2000年人口普查显示生育率为1.22；2010年人口普查显示生育率为1.18。事实上，中央也意识到了生育率长期过低所带来的风险，也正是如此，计划生育政策也作了适时调整，从2013年11月开始实施“单独二胎”，到2015年底实施“全面二胎”。

这意味着当年法律上不符合规定并被缴纳巨额社会抚养费的“超生”人口在今天成了社会的中流砥柱，那是不是在另外一个层面上验证了当年对其征收的社会抚养费是错的。于是就有一个最为直接的问题：该如何对当年因为“超生”而被征收社会抚养费的家庭或者个人进行补偿？

当然，在现有的法律框架下政府无需对当年的征收行为进行补偿，因为征收社会抚养费并不“违法”。但是，如果考虑到征收社会抚养费的目标和达成的后果之间的落差：社会抚养费并未合理的用于补偿公共资源，而且超生人群并非是社会的负担，相反，他们还是目前延缓老龄化社会的中坚力量。因此，政府有道义对当年的征收行为进行补偿，尤其是对那些因为缴纳社会抚养费导致贫困的家庭更是如此。

从理论上说，能够以货币化方式全额返还当年所征收的社会抚养费是最为理想的，但这也可能是难度最大的，因为当年征收的社会抚养费已经支出，而不是以某种基金的形式存在可供返还。由于数额巨大，无论哪一级政府都没有足够的财政能力来一次性返还。那么，还有什么样的方式？

在我看来，更为可行的办法是给这部分群体免征或者减征养老保险金。考虑到在目前的社会保障体系下，个人的退休金是来自于目前工作人群缴纳统筹部分的养老保险金，而对那些当年已经缴纳过“社会抚养费”的人而言，他们应当免于缴纳同等或者更多金额的养老保险金，从而弥补当年的支出。当然，这个数额如何确定，是不是按照当年缴纳的金额，或者是按照特定标准计算通胀后的数额，则是另外一个话题。

当然，对于绝大多数被征收社会抚养费的家庭和个人来说，现在偿还的金额可能并不足以弥补当年在征收社会抚养费时所遭遇的全部痛苦。但即便如此也是一种慰藉。

结论

但遗憾的是，2014年提出的《送审稿》并未关注到中国人口生育政策正面临着近三十多年来最重大的调整，而是继续用技术性的修补来回应这一制度的根本缺陷，包括但不限于明确界定征收对象、缩小征收范围、统一征收标准、规范征收主体、增加征收程序、落实收支两条线和增加征收管理透明度等。如果社会抚养费还是继续存续下去，今后必将会导致更多的麻烦——不仅是逻辑漏洞，同时还有制度运行过程中的难题：事实上，全面二胎后已经有不少争议性的案例让基层政府为难。

综上所述，对于社会抚养费的最好办法并不是修改，而是立即废除；同时，政府还应当对当年缴纳社会抚养费的家庭或者个人予以某种方式的补偿。这是化解分歧、凝聚社会共识的重要方式，这在全面深化改革的当下，以人口为突破点，意义尤其深远。

 本文修改版曾发于《财经》