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规划为什么会失败?

 

前言

深谋远虑也会枉然;

人鼠关系最美妙的方案

常常出其不意!

徒留痛苦悲伤把我们陪伴,

而非承诺的欣喜!

——罗伯特•彭斯

 

在今天美国的某个地方,政府官员正在制订某份将会深刻影响其他人生命、收入和财产的规划。虽然他们以最佳意图制订这份规划,但是它会带来可怕的错误。其间所付出的代价将远远超出预期,而所带来的益处将被证明远远低于预期,并且,各种意想不到的后果,竟然会比这份规划的批评者所预计的还要糟糕。

人们可能会把这份规划所遭致的失败归咎于起草这份规划的官员,而他们可能失去工作,或被人们的否决票扫下台来。更可能的情形是,官员和规划制订者会把过错推诿于外部情势。他们会反问:谁有能耐在当初就知道成本会上升呢?难道那套新技术当初就会使这份规划一无用处或毫无意义吗?或者说,难道人们就有那么聪明,从而在当初不会以规划制订者所预想的方式行事吗?更可能的是,甚至于公众当中没有什么人会注意到,这个规划之所以失败了,乃是因为很少有人会记得这份规划当初说了什么,甚至于很少有人会记得当初制订过这样一份规划。相反,与日俱增的交通拥堵、难以承受的房价、下降的就业率、或者这份规划所带来的其他后果,将被视为“只是当年那些事儿当中的一件。”

很少有人会把这些问题归咎于政府的规划理念本身。人们已把政府的规划接受成为美国生活的组成部分。在这个国家,几乎每一个市和每一个县有自己的规划部门,并且很多州都有立法,要求市和县制订规划。如果没有规划制订者而去掌持政府,几乎会与没有空气、没有呼吸却去进行马拉松赛跑一样,让人觉得不可思议。

然而,政府的规划几乎总是带来灾难,因为政府制订规划是根本不可能的事情。恰如本书第二部分所将揭示的那样,这项任务太庞大了,任何人都难以理解,并且规划过程速度太慢,跟不上现代生活的现实。第四部分将显示,大部分以规划制订者自诩的专业人士,都缺乏训练,难以胜任他们所着手的工作。即使假设科学的规划是可能的,并且承担这份工作的人们是恰当其职的,那么,第六部分将会表明,政治必然扭曲结果,使之完全失去理性。

15年前,美国人为自由市场在与集中规划对垒当中所获得的胜利而欢呼雀跃,因为后者在苏东遭到惨败。然而,在政府规划所具有的不切实际性方面,我们现在已经忘记了这些赤裸裸的教训。曾几何时,正在诸如波兰、匈牙利和捷克共和国等国家当中曾经对经济体进行规划的政府官员试图找出如何恢复自由市场的办法的当儿,美国的规划者们竟然在寻求对土地利用、交通运输、医疗保健、能源以及我们经济生活的其他方面施加更大影响。曾几何时,正当波利斯•叶利钦在1991年挺身击退一次未遂政变所开出的坦克时,美国国会却在通过一项法律,赋予规划者比以往任何时候更大的权力,去控制我们的城市,以及生活于其中的人们。(1)

今天,房地产泡沫、与日俱增的交通拥堵、人们在以被容许方式使用其财产方面所遭到的越来越多的限制,以及一些城区本应快速增长却反而掉头走低的就业率,都可让人们大略体会到法律和规划所带来的消极后果。然而,规划者们却想方设法把交通拥堵归咎于宁肯独自开车出行而不搭乘公共交通的人们,把房价成为难以承受之重归咎于投机者和低利率,把失业归咎于贪婪的企业把业务外包到世界其他地区而造成,从而为自己开脱责任。他们当中没有什么人指责所应当指责的东西:规划者所控制的势力范围,他们明知故犯地制造交通拥堵,乐呵呵地抬高房价,迫不及待地起草与当地企业交恶的规章制度。

人人都在制订规划。你规划你的日子、你的假期、你的教育,以及你的职业生涯。公司规划自己产品的发布和长期战略。但作为本书主题的是政府制订的规划,也就是政府官员和规划者对你的生活、你的财产、你的未来做出决定。

我想进一步区分宽泛基础上的政府规划和任务规划。那些承担被清晰而狭义地界定的任务的政府部门,需要组织自己的资源,以便执行这些任务,这种组织活动可以称为规划。这种灵活而短期的任务规划是任何组织的必要组成部分。相反,此处所用的政府规划,指的是三种规划:

●全面规划。这种规划试图既处理可定量的(但并非总是可比的)值,比如说美元、娱乐日、或者公交出行,又处理定性的值,比如说“某种社区归属感。”具有不可比性和定性性的全面规划允许甚至迫使规划者和特殊利益集团把它们自己的偏好放置于公众所欲或所需之前。本书第一部分将展示,美国林务局是如何花费10多亿美元全面规划全国森林,又是如何因为政治、社会和科学现实的变迁的速度高于这些规划者起草规划的速度而使其规划公布之前即显陈旧即告结束的。

●为他人土地和资源制订规划。这种规划总是遭到失败,因为规划者并不必须为其强加他人的代价买单,所以它们很少有动力寻找最佳答案。第三部分将会显示,州和市的土地利用规划如何使许多地方的房价变得难以承受之重,并同时如何推高其他大部分行业的成本。

●长期规划。这种规划试图主宰未来10年、20年,甚至更长时间的活动。长期规划总是遭到失败,因为无人可以预测未来。所以,与综合规划一样,它会导致规划者把自己的喜好纳入规划,并为特殊利益集团操纵这一规划谋取私利提供机会。第五部分将会显示,有多少为这个国家大都市地区所制订的远程交通规划,到头来以其他所有人的利益为代价,造福于这些地区极少数居民。

私人规划与政府规划有几大重要区别。当你制订规划时,你主要决定如何使用你的时间、你的金钱、你的财产。你犯任何错误的成本将主要由你本人以及你的财产承担,所以你有动力制订正确的规划。而当政府机构制订规划时,乃是针对他人时间、金钱和财产做出决定。当规划者犯有错误时,由他人承担代价,所以,规划者几无动力制订正确的规划。结果,它们经常重犯自己的错误。

第二,因为你的时间、金钱和财产是你自己的,所以,除了你的家庭成员,很少有人在你所做决定当中拥有重大利益。然而,政府规划部门却有权让人非常富有或走向破产。这种权力吸引着个人、企业和利益集团,它们会对这些政府机关及其选定用以对它们进行监管的官员施加巨大的压力,以确保这些规划于己有利。这种压力会不可避免地扭曲规划过程,使其变成别的东西,而非这些理性制度规划者所声称的那种东西。

私人规划和政府规划之间的第三个区别是灵活性。如果你的老板提出带你去日式铁板烧连锁店(Benihana)吃午饭,你会毫不犹豫放弃你所计划的花生酱和果冻三明治。如果你富有的叔叔提出下一个夏天带你去夏威夷度假,你不会说,“不,我正打算在那个星期洗衣服呢。”如果丰田或福特汽车公司造出一辆汽车,却无人购买,它们可以转而生产更受欢迎的型号。

政府规划部门就缺乏这种灵活性。一项规划一旦制订,几乎不可能改变,因为从中受益的利益集团有动力确保其不折不扣地得以落实。事实上,规划的制订往往产生仅仅旨在推行这项规划的新的特殊利益集团。许多规划者欢迎这些利益集团,因为,如果一项完美规划花了数年时间制订而成,而政客们第二天就可忽略它或改变它,这项规划意义何在?

这并不意味着这项规划会被遵行。一项规划制订之后,并不会花费很长时间接受现实的冲撞,并且有责任实施这项规划的部门,或受其影响的人们,不会花很长时间就会认识到这项规划行不通。最好的情况是这些部门放弃这一规划。然而,更有可能发生的情况是他们力求实施这项规划,而受它影响的人们以意想不到的方式作出回应,使实际结果与所规划结果完全不同。

我当初着手研究与联邦土地、城市成长以及交通运输相关的问题时,我认为自己正在解答政策问题。但我很快意识到,由于民选官员把这些问题交给规划者处理,使得这些问题与其他许多问题捆在一起。就民选官员所制订政策而言,这种政策常常是一些预算妥协的副产品。规划者对这些率性而为的预算激励作出回应,并把自身偏好与之叠加。这种结果与教科书所承诺的理性规划相去甚远。

无论是城市发展、空气污染、交通拥堵,还是国家森林管理,规划者把自己的方法宣扬为任何问题或任何争议的解决之道。对于乐于把棘手问题甩给官僚机构而不愿亲自对之作出决策(并在其中饱受煎熬)的民选官员而言,这是讨人喜爱的。反过来,规划官僚机构由数以万计好心但往往毫无章法的名曰规划者的人们运作,他们毕业于建筑院校和其他大学,渴望把他们的乌托邦梦想带给美国人民。

具有讽刺意味的是,很多规划者坦率地承认,规划者所提出需要解决的很多问题(如果不是大部分问题的话),并非由自由市场造成的,而是由过去若干代规划者和其他政府官员造成的。今天的规划者寻求更大权力,充任市场替代者,并试图解决他们前辈因干扰市场而产生的问题,而非试图弄清如何发挥市场的作用。

这导致了无尽无休的一轮接一轮的遭遇失败的规划,这些规划一一对先前的规划施加更多限制性规则和更多代价昂贵的解决方案。这些规划浪费试图参与规划过程的人们的时间,而对于那些就这些规划支付税费而承担最终负担的人们而言,这些规划给他们带来了高昂的成本,还使他们过上这些规划所造成的更低劣的生活。

即使规划是管用的,那么规划所欲解决的几乎每一个问题都可以通过其他方式更容易地得到解决。第七部分将就如何做到这一步而提出纲领,举出实例。主要障碍往往恰恰在于与现状随之而来的惯性。

美国人平直地翻译本书引言中罗伯特•彭斯的诗句,以至于这首诗把本书引介为“人鼠关系最美妙的规划(plan)。”然而,彭斯用的是“方案(scheme)。”我的字典显示,在联合王国,包括加拿大、澳大利亚和彭斯所在的苏格兰,“scheme”一词意思是“政府或企业所实施的规划、政策或方案。”而在美国,字典的释义有了增加,“scheme”一词有一层阴暗的底色。它指的是“秘密和狡猾的规划,尤其是设计用来造成损害或伤害的规划。”(2)英国的政客们可能会尽情设局,但是,如果美国的政客们设局而被逮个正着却不率先辞职,就会被人们的否决票赶下台来。

这本书的最终目的是激励联邦、州和地方政府废除规划法律,并关闭其规划部门,因为它们不但是纳税人的负担,而且滋生代价高昂的错误。如果本书能够促使更多的人把他们对待狡猾阴险的计谋相同的怀疑眼光来看待长期的全面的政府规划,那么,我会在短期内认为,本书是成功的。

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