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如何化解PX风险?

近年来,伴随着各种群体性事件,邻避运动这个本来是在学术界内采用的名词也随着这种群体性事件而被公众所知悉。

英文中“邻避”的原意是“别在我的后院”(“Not-In-My-Back-Yard,“NIMBY”),说的是居民反对那些在其居住地附近建设那些可能会给人的身体和固定资产的价值带来负面效应的设施,这些设施既包括垃圾场、变电所、加油站等生活设施,也包括那些高污染企业。媒体上时不时可以见到某个小区居民为小区里移动发射塔建设发生纠纷的报道,不少邻避运动到最后则演变成为群体性事件,如厦门和大连的PX项目、什邡钼铜项目和启东的排海管道建设。

为什么邻避会变成群体性事件?官方给出的解释是民众对该项目的不理解。如什邡市委书记是以“前期宣传工作不到位”来解释钼铜项目,从而导致民众对这一项目“不了解,不清楚,不支持”。在官方看来,只要该项目做了环境影响评估——也就是实体上的科学依据,那么就可以开始建设。不过在很多学者看来,仅仅有实体上的科学依据还很不够,要化解公众对这些项目的疑虑,还需要形式上的要件,那就是公众参与,让老百姓参与到项目的规划和建设过程中来。所以,专家开出的药方往往是要扩大公众参与,充分听取项目所在地居民的意见。

扩大公共参与听取居民意见当然没错,但很多时候这并不具有可操作性,一个很重要的原因就是涉及到对公众范围的界定?这里所谓的公众是项目所在地的公众,还是所有收益或者受损于该项目的公众?如果仅仅是项目所在地的公众,那么这样的项目注定做不起来——谁愿意在自家门口建一个垃圾焚烧厂呢?但如果将此次的公众拓展到所有受到该项目影响的公众,那么就会通过投票机制选出一个地方,毕竟谁都不愿意看到垃圾堆放在自己的小区里。都是听取公众的意见,那么很多在总体上有利于增进社会福利,但是对附近居民有负面影响的公共设施就无法建立起来——愿意在自家门口建公共厕所的人毕竟是少数。

那么,我们是不是可以以杜绝污染的名义禁止一切的设施?这显然更不可能。生活总是和污染紧密联系在一起。生活倾向于污染,现实的目标只是污染的减少和合适的分布,以降低危害的影响,这就是现代社会广泛存在的排污许可证所要做的,而禁止一切污染则是及其愚蠢的想法。

而对于那些重化工业所可能带来的工业污染,国际上普遍的做法就是在那些便于排污的区域——一般来说就是在近海地区建立工业园区,从而减少分散化给环境带来的影响。一个可供佐证的就是,日本的重化工企业主要集中在关西地区和东京湾,美国的重化工企业主要集中在旧金山湾区和南部的德州。

因此,化解邻避运动的关键,就是要找到一个好的利益分担机制,要让那些整体上对社会公众有益的项目能够建设下来。很可惜,目前有关的讨论几乎都回避了这个问题,而只是泛泛而谈扩大公众参与。在我看来,这个利益分担机制中有两个因素不可回避:一是补偿,即该项目的受益方向利益受损方提供补偿;二是迁徙自由,即受到该项目影响的人有用脚投票的机制。

补偿的原理听起来很有道理,因为张三所排出的污水给李四的渔场造成了损失,那么张三就应该给李四补偿。不过,问题也并非这么简单,一个很重要的理由是,凭什么这地方就只允许李四在渔场里作业,而不允许张三建工厂排污?为什么不是因为李四渔场的缘故而给张三补偿?当然,在现有的法律框架下,保护渔场似乎是一个在先的选择,但问题是,假如张三工厂所创造的价值远大于李四渔场,那可不可以由张三向李四赔偿,从而允许其工厂排放的污水流经李四渔场?而这样做,无论是对张三、李四还是社会,都是整体受益的。

但是,在目前的法律框架中,我们往往只有禁止污染和放任污染,却没有一个合理的污染补偿机制。在王子纸业案例中,与其他的消费者相比,那些饱受王子纸业污染的沿江地区民众并没有从王子纸业的营业活动中获得额外的收益,却是承担了各种不利后果。一旦排海管到建成,启东的民众也没有从这个工程中获得额外的补偿。

要化解民众对此类高污染企业的敌视情绪,企业务必要提供相应的补偿。当然,这种补偿未必是由企业和受污染的民众一一对应,也可以由政府代表民众对该企业征收特别补偿金,从而补偿相关损失。总之,一定要建立起一个“谁污染谁治理、谁受益谁补偿”的机制,而不是像以往这样企业获得了利润,政府获得了税收,但是却不顾民众的健康和日常生活。

迁徙自由则是另外一个必不可少的因素。青菜萝卜,各有所爱。一旦后院建起了化工厂,有些低收入群体庆幸房价降低,就业机会增加;而那些风险厌恶型的则可能考虑迁徙到另外的地方,找一个更适合自己生活的区域。之所以会有这样的不同举动,那是因为不同的人群对相同程度的风险有着不同的偏好。

有了迁徙自由,那么很多问题就可以迎刃而解:一部分人继续在边上居住;而另一部分则在拿到补偿后用脚投票。假设如此,那么建设高污染企业的难度就大幅度减轻——而这在整体上也是有利于社会,因为从企业给相关利益主体的补偿最终将通过其产品或者服务的价格中体现出来:假如补偿过高,那么消费者就可能要承担更高的价格,而这最终是损害消费者的利益。

每当某地发生邻避运动时,媒体往往群情激昂,各地民众也是热血沸腾,仿佛大家都有一个共同的敌人。但是一旦这些邻避运动的主角要用脚投票到另外的城市居住,要求享受和迁入地居民一样的公共服务时,则会遭受这些居民的反对。目前在在北京和上海因为高考而产生的“异闹”风波,就是明显的一例。

正是缺乏迁徙自由,用脚投票的居民无法在外地获得和本地居民一样的公共服务,因此他们面对的唯一一条道路就是在本地和政府死磕——无论是厦门的散步、大连的PX,什邡的钼铜,均是这种现象。而民众在邻避运动中的胜利,往往鼓励了今后居民的行为选择。可以预见,今后任何一个大型化工项目的落地,都将遇到类似的抵抗。

事实上,如果存在着一个好的补偿机制,同时民众也享有迁徙自由,那么此类的抵抗将会减少,强度也将减弱,而这都将有助于降低我们获得这些产品的成本。或者有人会说这只是增加了企业的利益,不过在我看来:“在一个竞争市场中,一部分的节约最终是会以更低产品价格的形式转移给消费者。我们务必铭记,对产业界有益的事就是对任何人有益,对私人有益的事就是对国家有益。”

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