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以市场手段解决“城市病”

我们现在大都生活在城市中了。

按照国家统计局在2012年1月17日发布的统计数据,中国城市人口统计为6亿9079万,农村人口则为6亿5656万。城市人口占全国人口的比例为51.27%。而在1978年,中国的城市化率只有18%,城市人口只有1.7亿。也是在2011年,世界范围内城市人口也占到全球总人口的一半以上。

短短三十多年间,中国的城市化率超过了50%,有近5亿人口从农村转移到城市,无论是横向比较还是纵向比较,这都是一项了不起的成就。

为什么我们要来到城市?城市有种种好处,但是对绝大多数人来说,无非是城市提供了更多的就业机会,而且城市越大收入越高。在美国,在大城市的大都会区工作的工人的收入比不在大都会区工作的工人高出30%。为什么大都市居民的收入更高?哈佛大学格莱泽教授的解释是,“高工资体现的是大都市里具有更高劳动生产效率的现实。”[1]

更多人涌入城市,对城市治理能力提出了更高要求。因为城市集聚了更多的人口,古今中外治理城市都非易事,尤其是对中国这样一个赶超型国家而言,城市所面对的问题也更为复杂:既有属于各国城市普遍拥有的交通拥堵、房价高涨和空气污染等通用“城市病”,同时也有中国的特色弊病。

如何解决“城市病”?从目前来看,存在两种完全不同的路径,概而言之,一种是基于计划,另一种则是基于市场。

从上世纪90年代中国实施市场经济以来,已经很少有人喜欢被贴上“计划经济”的标签,但是这并不代表着他们已经开始用市场的思路来分析和解决问题,相反,他们用很多新词汇来包装其计划思维。尽管计划思维会以各种各样的新词所出现,但是其本质并没有改变,那就是相信政府的决定性作用,而政府的作用用一个词总结就是数量控制。

以城市交通为例。随着中国城市机动车保有量的增加,交通拥堵在各大城市渐次出现。如何解决交通拥堵?从各城市的办法来看,数量控制是常用手段,无论是尾号限行、限制外地车牌进入城市还是限制本地机动车数量。

但严格的数量管制并没有缓解城市的交通拥堵,相反还导致了另外的问题。

首先是来自法律上的困境。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第9条的规定,只要满足以下要件就可以申请车牌:“(一)机动车所有人的身份证明;(二)机动车来历证明;(三)机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证;(四)车辆购置税的完税证明或者免税凭证;(五)法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。”很显然,各城市控制车辆数量的做法并没有获得法律和行政法规的认可。因此,数量控制存在着严重的法律困境。

其次,数量控制办法还导致了地域分割。不少城市在实施车辆保有量的控制后,还对外地车辆的行驶设置了种种障碍,包括但不限于禁止非本地车牌进入中心城区、上下班高峰期不得进入城市快速路等措施,这种措施将一个原本是统一的市场以城市为单位变成几十个甚至上百个市场,大大降低了统一市场的益处,让全社会承担其成本。假设目前国内各省会城市都以北京为榜样禁止外地车辆进入核心区域,会对物流公司的运营成本造成非常大的影响。一辆满载货物的货车从石家庄到北京,由于车牌是河北的,它就必须在郊区将货卸下,换到本地牌照车上——本来它是可以直接将货物运进市区的。

事实上,以数量控制为导向并不只是出现在中国城市,同时还在很多国家和地区出现,只不过鲜有国家会对机动车的数量进行限制。但是在其他领域,政府实施数量控制的办法并不在少数。最为典型的就是住宅市场,尽管世界上鲜有城市向中国这样直接在土地一级市场控制土地供应量的方式来影响土地市场价格,但是通过土地分区等方式来影响土地市场供应的例子也不在少数。格莱泽教授有过一篇论文分析了为什么美国旧金山湾区的房价在美国首屈一指,原因就是因为当地不适当的土地用途管制限制了土地供应,而不是很多人说的当地居民收入更高。[2]

什么是市场的方式?那就是让价格机制起作用,通过价格信号来决定市场的供给和需求。以交通拥堵为例,让市场发挥作用就是通过价格机制把那些最需要上路的车主给筛选出来,就像新加坡在上世纪70年代就开始实施的拥堵费,通过价格机制让私家车主选择更为合适的出行方式,从而把有限的交通资源配置给最需要出行的群体,改善了城市交通,这在当下各大城市都在陷入拥堵的今天,实属难得。

市场方式,也就是价格机制之所以重要,很重要的一个原因就在于现代社会城市里的公共服务绝大多数都是由政府直接提供,也正是因为由政府直接提供,所以公众并不在意其成本。在特定情况下,公共服务的运营方甚至会以做大成本为己任,比如说在存在财政补贴、且财政补贴是补贴供方的情况下即是如此。

事实上,所有的公共服务都需要成本。公共服务的成本会以两种方式来呈现,一种方式是政府的直接支出,而另一种方式则是城市居民为了获得这个服务所需要支付的成本。或许很多人会认为这两种划分是多余的,因为所有以的政府支出都是来自于纳税人的税收。不过在我看来,这种划分还是非常重要。最为重要的一点就是,当公共服务支出直接来自于政府的财政资金时,那么就很少有人会关注其使用效率;只有当公共服务的支出直接由市民承担时,每个市民才会关注公共服务的效率。也正是如此,使用者付费才会成为很多公共服务的选项。

公共服务的范围很广,不同形式的公共服务机制其中的“使用者付费”模式并不一致,但是面对有效的财政资源,有效率的公共服务应当是追求的目标。当你在这个领域投入更多资金则意味着那个领域的资金就会减少,但是城市所需要的资金却可能是无底洞:交通基础设施、教育、社会保障、医疗……

从全球的经验来看,城市化后很少有城市能够正视效率问题,而是将目光求助于政府和规划,但如果政府不以市场为导向,其后果将难以承受。我们已经可以明白房价暴跌的“鬼城”是很多城市政策不当的后果,但对那些限制供给导致的天价房产价格却毫不在乎,甚至会洋洋自得于资产上涨。

类似的情况在很多城市都出现过,而且也不仅限于房产,就像有研究者所指出的:

“今天,房地产泡沫、与日俱增的交通拥堵、人们在以被容许方式使用其财产方面所遭到的越来越多的限制,以及一些城区本应快速增长却反而掉头走低的就业率,都可让人们大略体会到法律和规划所带来的消极后果。然而,规划师们却想方设法把交通拥堵归咎于宁肯独自开车出行而不搭乘公共交通的人们,把房价成为难以承受之重归咎于投机者和低利率,把失业归咎于贪婪的企业把业务外包到世界其他地区而造成,从而为自己开脱责任。他们当中没有什么人指责所应当指责的东西:规划者所控制的势力范围,他们明知故犯地制造交通拥堵,乐呵呵地抬高房价,迫不及待地起草与当地商业交恶的规制。”[3]

作为发展中国家的城市,中国各城市所要面对的问题很多,所需要花钱的地方也就特别多,因此提高效率就是当务之急。鉴于此,上海金融与法律研究院组织的“城市政策”译丛将以效率为导向来讨论城市治理。他山之石、可以攻玉,希望本译丛能为“以人为核心的新型城镇化”贡献微薄之力。

还必须感谢的是,处在互联网时代的我们,还可以以另外一种方式来组织知识的传播。众所周知,严肃书籍的传播在中国向来并不是易事,感谢互联网,让我们能够通过众筹来实现这样一件有意义的事。这些散布在不同城市的朋友,通过互联网以不同的金额来支持观念传播。

请允许我在这里表示对他们的感谢,他们是:阿卡林、白金、蔡璐、曹珍强、陈东、程楠、邓细玲、高鑫、何安泰、黄喆、江洲、李静霆、李娜、李赟、聂小刚、孙晴、汪凌云、汪小辉、王奎、杨光润、张捷、张少康。

[1]爱德华·格莱泽著:《城市的胜利》,上海社会科学出版社2012年版,第6页。

[2]同上格莱泽文,第179页。

[3] Randal O’Toole, The Best-laid Plans : How Government Planning HarmsYour Quality of Life, Your Pocketbook, and Your Future, Cato Institute 2007,p.1.

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