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70年土地使用权到期怎么办?

12月23日上午,国土资源部召开《自然资源统一确权登记办法(试行)》新闻发布会,国土资源部副部长王广华在发布会上透露,对于少数住宅建设用地使用权到期问题如果处理,国土资源部出台了过渡性措施,即业主不需要提出续期申请,不需要缴费,可正常办理交易和登记手续。这次新闻发布会,可以认为是给今年四月份温州土地到期续费事件的一个官方回应。
 
中国绝大多数的住宅用地使用权都是70年,大规模的住宅市场化是上世纪九十年代末出现的事,按道理使用权到期应该是40、50年以后的事,为什么温州现在就出现了续期问题?
 
据报道,这是因为温州在上世纪九十年代初地方政府以20至70年不等的时间向居民出让土地使用权证,因为20年至70年的价格并不一致。据当地国土资源局初步排查,温州市鹿城区内即有600余宗(套)20年期限的住宅土地使用权到期。
 
尽管公众对国有土地使用权到期需要续费的做法很不满,但温州的这个做法也无可厚非。当初政府给相关土地使用权人有多种年份选择并辅以不同的价格,既然当初只选择了20年,那么现在就要为当初的选择承担后果。否则,这对当初选择70年的土地使用权人未免不公平。不过,即便真的要就土地续期收费,价格如何确定也是一个问题。
 
一个众所周知的事实是,目前一级市场上国有土地使用权的价格是通过招、拍、挂的方式形成,而房产价格——无论是一手房还是二手房转让,都是以70年的使用期限作为前提,换句话说,70年国有土地使用权的转让价格是通过市场形成。但是国内并没有对20年土地使用权的公开市场,因此如何对其定价是一个很大的挑战,这也是此后不再出让非70年土地使用权的主要原因。
 
从媒体的报道可知,现在政府是以市场价格的三分之一续期,但问题是,这些只有20年国有土地使用权的住宅的价格在二手房市场中实际上是以等同于70年使用权的价格在转让,现在政府以房产交易价的三分之一来收取续期费用,对于房产所有者来说,是不是太不公平?但如果不是以70年的使用权作为标杆,那价格又该如何确定?无论怎么做,这都是一个难题。
 
更难的是该向谁收取,以及怎么收取。从目前媒体披露的信息来看,绝大多数时候是向房产持有人收取,这个收取方式固然没错,谁持有谁负责。但如果真是这么操作,实际运作过程中可能会发生一个现象,即很多土地使用权到期的房产所有人就不会向政府申请土地使用权续期,原因也不复杂,只要房产不交易,那就没有必要向政府缴纳一笔昂贵的续期费用。
 
或者是即便房产已经发生真实交易,但是交易双方为了省却费用,可能交易会以不办理过户的方式进行,就像目前小产权房市场一样。如果今后房产证续期需要缴纳市场成交价格的三分之一或者二分之一,那么一个最有可能的结果是会催生一个非常庞大的灰色房产市场:绝大多数的房产不续期,或者是通过私下交易,而这可能是决策层所不愿意看到的。
 
那么,如何解决这个问题?很多人主张在土地使用权到期之后以每年征收房产税的方式来替代土地使用权续期,之所以这么主张,很重要的一个逻辑在于当初政府收取的土地出让金是对今后70年使用费的一次性收取,因此今后可以以每年征收房产税的方式来取代。这种说法在国内有很大的市场,认为通过此可以从土地出让金向房产税过度,而且更加稳妥。
 
不过在我看来,这种做法并不可行。首先需要明确的是,土地出让金和房产税的性质并不相同,两者之间并不是替代关系,完全是能够在同一时间序列下相容。土地出让金就是私人在获得国有土地使用权时向政府支付的一种对价。只不过这个价格比较特殊,冠之以“土地出让金”的名义,而且收取的一方是政府,由此会被很多人误认为是对今后70年的房产税的收取。不过需要注意的是,政府在出让土地时并不是行使公权力,而是从事一个民事行为。这是私人向政府竞价购地,这种关系并不是行政法律关系,而是平等的民事主体之间所发生的商品买卖。换句话说,即便私人之间的土地交易也是需要支付对价,但很显然,这种发生在私人之间的“土地出让金”显然并不是房产税。
 
更为重要的是,如果在土地使用权期限到期后以房产税替代,由于不同房产获得的土地使用权期限并不一致,那就会出现一个非常有趣的现象:有些房产交房产税,而另外的房产没有缴纳房产税。如果再考虑到土地出让金和房产税的使用方式,那就更加让人难以理解了:房产税是在当年度使用,土地出让金也是在当期使用而不会将其分摊至今后七十年。假如房产税的使用是和很多西方国家一样用于地方财政支出,那么势必会考虑到一个税赋公平问题:那些缴纳房产税的人为那些没有缴纳房产税的人承担了他们的公共支出,而这并不公平。
 
那么,该如何面对国有土地使用权到期?在我看来,免费可能是最有操作性的办法。因为它既不用考虑如何给续期定价,同时也避免了在续期过程中发生的灰色市场问题。更为重要的是,从资产定价理论来看,固定资产70年的使用年限和700年的使用年限,从价格上看相差不会太大……既然如此,为什么不直接免费续期呢?我们所需要做的只是修改《物权法》的几个条款而已,将使用期限改为永久即可。续期免费或者期限改为永久,可以避免房地产市场大的波动,避免金融风险产生,也有助于维持房产所有者对政府的信任,而这个群体恰恰是改革开放以来最大的受益者。
 
当然,也有人会指出,如果那些人缴纳了20年的土地出让金就能够活动今后永久的续期,这对那些缴纳70年土地出让金的人是不是太过于不公平?是的,这会让这一小部分人占了便宜。但是,他们的这种小便宜实际上是将我们在50年后要遇到的问题提前暴露并解决了,让我们正视目前土地使用权使用期限存在的弊病。从这个意义而言,它们又是功莫大焉。
 
一言以蔽之,使用权免费续期是有百利而无一弊。
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