文| 傅蔚冈（上海金融与法律研究院研究员）

注 | 原文刊于《新京报》

3月29日，住建部对外发布《关于加强县城绿色低碳建设的通知(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)公开征求意见。意见稿提到，限制县城居住建筑高度。县城居住建筑高度要与消防救援能力相匹配。县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅占比应不低于75%。县城新建住宅最高不超过18层。确需建设18层以上居住建筑的，应严格充分论证，并加强消防应急、市政配套设施等建设。

县城高层住宅推高了城市管理难度

住建部的这个征求意见稿，被舆论解读为县城怕是很难再建高层住宅。要准确理解这个意见稿，必须将其置身于中国城市化的大背景中。

随着城市化进程的加快，越来越多的人从农村转入城市，县城作为连接农村和城市的枢纽，自然而然成为很多农民进城的首选地——不仅距离近，而且不存在户籍等限制。

而各大县城也乘机在这个过程中扩大了自己的规模，县城的规模扩大可以从很多现象中窥见一二，最为典型的就是在行政建制中“街道”纷纷取代“乡镇”，“村委会”也更名为“居委会”，而县城所在的乡镇，则是首先改为“街道”。

《中国统计年鉴》的数据显示，截至2019年末，中国的街道数量是8519个，而在2009年末则是6686个。

当然，除了行政建制的变化，对居民来说更为重要的是居住形态发生了变化。

在农村主要是以两层以下的独立建筑为主——绝大多数的北方更是以独门独户带庭院的平房为主，但是绝大多数的县城则是以单元房为主，甚至不乏十几层甚至几十层高的楼房。这种高密集的住房形态，尽管“节约”了土地资源，却造成了很多问题。

高层建筑的弊病是显而易见的，维护成本、安全隐患等是最直观的。以电梯为例，在低层建筑中电梯并不是必需品，但是在高层建筑中电梯则是不可或缺的必需品。 

电梯除了最初的购置费用外，同时还有运营和维护成本，而且随着使用年限的增加这些成本在逐年增加。事实上，电梯使用只是最为显性的成本，同时还在消防、卫生等各方面提出了挑战......

除了对居住者带来的高额成本外，高楼密集还对城市交通构成了很大的冲击。

密集的高楼大幅度推高了人口密度，在汽车已经逐步迈入家庭的县城，交通拥堵就是这种居住形态的常态。

如果从一二线城市回到县城，你会发现大城市有的交通拥堵和停车困难在一些小县城照样存在，甚至停车难比大城市更有过之而无不及。

因为一二线城市的市政部会规划停车场，各大写字楼的停车场也会对外营业。

但是在县城，以政府机构和事业单位作为主体的办公楼在绝大多数时间并不对外开放停车，由此导致了一些中小县城的停车比大城市更难。

停车位的稀少只能逼迫着车主在马路上违停，而越来越多的违停又导致了更多的交通拥堵，成为困扰县城交通的难题。

▲《关于加强县城绿色低碳建设的通知(征求意⻅稿)》，图源中国政府网截图。

中小城镇推广高层建筑属于资源错配

为什么县城喜欢高楼？有人说这是现代化崇拜，认为高楼就是现代化的象征。

长期以来，建筑界、规划界和一些地方的土地管理部，都热衷于高楼密集的景观。

大城市都以纽约、香港为模范，中小城市也是向大城市看齐，最后导致的一个现象就是，从十八线小镇到一线大城市，都是以高层建筑为主。

如果说在特大城市因为土地资源紧张等特殊因素形成高层住宅是客观选择，那么在绝大多数的中小城镇推广高层建筑绝对属于资源错配。

甚至在国外的大城市也并不是以高层住宅为主，最典型的当数日本东京。

即便东京都拥有全世界首屈一指的人口密度，但是居住形态中居然也有近40%的居民是居住在“一户建”中（即独院住宅），平均居住密度约为中国城市的一半。

这几年不少县城趁着旧城改造的东风，将县城内的平房等低层建筑一推了之，取而代之的是各种高层和小高层建筑。

旧改确实改善了城市面貌，也改善了不少居民的居住环境，但是一刀切的旧改也导致了交通拥堵等问题，同时还增加了居民负担。

也正是如此，学界也在对县城楼房长高的现象进行反思。

从这个意义上说，住建部的这份征求意见稿来的正是时候。其实，2020年4月，住建部、发改委两部门曾提出“县城住宅要以多层为主”。在建筑规范上，多层建筑是指建筑高度大于10米、小于24米，且建筑层数大于3层、小于7层的建筑。

不过改善居民的居住形态仅仅由住建部发力并不够，原因就是县城的“高楼症结”并非只是住建部门一家的事，而是涉及多个部门。

住建部只是提供了建筑规范，如果在人口涌向县城，但是县城的供地规模却不见增长的情况下，高楼只能是唯一的出路。

一个县城一年能够提供多少土地，容积率是多少，住宅高度、楼层数量、居住密度、绿化率……所有的这些指标都在影响着居民的居住形态。

就像有规划界专业人士说的“住宅层数是被容积率所左右，只要自然资源部不把住宅用地容积率底线下调，层数就降不下来。”

无论如何，住建部的这份征求意见稿给了一些地方政府一个反思住宅形态的机会，甚至某种意义上是对所有的城市的提醒：城市让生活更美好——但仅仅依靠高层住宅是远远不够的。